Дворцовые перевороты: как в Украине реформируют госслужбу

Как рассказал РБК-Украина глава Национального агентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко, сейчас в Украине насчитывается 230 тыс. государственных должностей. Из них 196 тыс. работающих госслужащих, остальное - это открытые вакансии или сотрудники ведомств, которые ликвидируют. С прошлого года на госслужбе сократили 15 тыс. мест. В 2014 году насчитывалось 250 тыс. госслужащих. 

Из бизнеса - в чиновники

После Революции Достоинства на государственную службу пришло немало людей из бизнеса. Один из них Максим Нефьодов. Сейчас он первый заместитель министра экономического развития и торговли, а до этого работал в инвестиционных компаниях. Он считает, что отличий между бизнесом и госслужбой не так много. Поэтому трудоустройство в министерстве не стало для него шоком. "Государственная служба - это не какой-то другой мир. В частном секторе больше денег и больше возможностей, чтобы привлекать лучших людей. Бизнес менее бюрократичный. Но в целом, и госсектор, и частный сектор - это все про менеджмент и управление людьми, про стратегию, про концентрацию ресурсов на достижении целей", - поделился впечатлениями с РБК-Украина Нефьодов. Он отметил, что далеко не все процессы на госслужбе четко рассчитаны, потому что их тяжелее измерить. Например, на госслужбе не установлены конкретные KPI (ключевые показатели эффективности). В то же время, если в компании один из отделов убыточный, руководство что-то меняет. По словам Нефьодова, когда он пришел в министерство, там было немало мотивированных людей, но им не хватало лидера, стратегии, чтобы им объяснили, для чего они работают. Однако средний уровень госслужащих нужно постоянно повышать. Как за счет тренингов и обучения, так и меняя персонал на эффективных служащих.

Еще одним чиновником, который пришел на госслужбу из бизнеса, была Нелли Стельмах. Она работала в сфере закупок в крупном холдинге, позже была волонтером, а потом с 2015 года руководила департаментом госзакупок в Министерстве обороны. Но, проработав чуть меньше года, Стельмах ушла. По словам экс-чиновника, работа в госсекторе отличается тем, что у служащих нет четкой ответственности. В комментарии РБК-Украина она также отметила, что процессы в госструктурах происходят медленнее, чем в бизнесе. "Если в бизнесе мы можем собраться на совещание или руководитель может принять решение самостоятельно, то в министерстве нужно очень много согласований. Если речь идет о принятии нормативов, то его вообще можно ждать годами", - посетовала Стельмах. Она добавила, что если есть желание, то менять госслужбу вполне возможно. "Например, в Министерстве обороны тем же самым личным составом удалось увеличить объемы госзакупок в несколько раз, обеспечить четвертую, пятую и шестую мобилизацию и два призыва", - рассказала Стельмах. Принимая решение уйти, она чувствовала, что частично выполнила свое задание. Кроме того, сказалась усталость - Стельмах приходилось работать по 14-15 часов в день без выходных и отпусков. Но бюрократия и инертность госслужбы не были решающими в ее выборе.

По словам экс-главы Национального агентства по вопросам государственной службы Дениса Бродского, он решил уйти с госслужбы из-за бессмысленности происходящего там. До работы в агентстве Бродский был управляющим персоналом в нескольких крупных компаниях. "На страже государства никто не стоит, никто не работает на интересы граждан, все делают так, как скажет начальство", - прокомментировал он РБК-Украина работу в государственном секторе.

Новый закон и реформы

Изменить подходы к госслужбе попробовали и через законодательство. С 1 мая 2016 года вступили в силу новые правила для госслужащих. Это стало возможным благодаря закону "О государственной службе", принятие которого состоялось после долгих дебатов и споров. Как рассказал РБК-Украина глава Национального агентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко, одна из ключевых позиций закона - проведение открытых конкурсов на государственные должности. Глава ведомства подчеркнул, что с момента вступления в силу документа провели 26 тыс. конкурсов на государственные должности, из них - более 160 конкурсов на должности категории "А". В конкурсах участвовали свыше 90 тыс. человек. То есть, в среднем три человека на место. Это вдвое больше, чем было до принятия закона. "На самые престижные должности претендовало по 40-50 человек. Это позволило нам находить лучшие кадры", - подчеркнул Ващенко.

Стоит отметить, что состав комиссий и наличие в них экспертов из других ведомств зависит от категории госслужащего. Например, прием на работу служащих категории "В", по закону, происходит исключительно силами ведомства.

Само количество категорий госслужащих было сокращено с семи до трех. Категория "А" - высший корпус государственной службы (например, госсекретари и другие руководящие должности). Категория "Б" - руководители подразделений, "В" - все остальные.

Требования для чиновников категории "А" более строгие. Они должны иметь степень магистра, общий рабочий стаж не менее семи лет и опыт работы на госслужбе на должностях категорий "А" или "Б". Правда, эти правила не распространяются на президента, главу его Администрации, его заместителей, членов Кабмина, заместителей министров, главу Антимонопольного комитета, Нацагентства по вопросам предотвращения коррупции, сотрудников Национального банка и некоторых других ведомств.

По мнению экспертов, благодаря конкурсам назначения в последний год стали проходить более прозрачно. Как отметил в комментарии РБК-Украина менеджер группы "РПР" по реформе госуправления Сергей Сорока, каждый желающий может не только посмотреть онлайн как проходит конкурс для чиновников, но и запросить тестовые задания кандидатов. По словам Сороки, проблема в том, что выбирать приходится из тех претендентов, которые хотят прийти в госсектор, а квалифицированных кадров среди них пока меньше, чем хотелось бы.

Мнение о недостатке профессионалов также разделяет глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко. Эксперт также отмечает необходимость расширить законодательно перечень критериев. "Например, во время проведения конкурсов не учитывается такой критерий, как психологическая способность кандидата занимать должность, и это нужно исправить", - подчеркнул Колиушко. В то же время экс-глава Нацслужбы по вопросам государственной службы Денис Бродский считает, что конкурсы проходят нечестно. "Под видом профессиональных назначений власти легитимизируют политические. По-прежнему назначают через конкурсы тех, кто им нужен. В этом отношении ничего не изменилось", - говорит Бродский.

Еще одним шагом в реформировании госслужбы стало повышение оплаты труда. Если специалисты районных госадминистраций в прошлом году получали около 2,8 тыс. гривен в месяц, то теперь их зарплата составляет 4,8 тыс. гривен. Руководители районных госадминистраций в прошлом году получали зарплату в 10,8 тыс. гривен, а теперь получают больше 15 тыс. Госсекретари, руководители центральных органов в прошлом году имели зарплату около 20 тыс. гривен, а сейчас - 35,5 тыс. гривен. Всего в этом году в госбюджете заложено 10,5 млрд гривен на оплату труда госслужащих."Конечно, ни в одной стране зарплаты на госслужбе не соответствуют зарплатам в бизнесе, мы к этому не стремимся. Но раньше у нас некоторые специалисты районных госадминистраций получали зарплаты меньше прожиточного минимума. Сейчас впервые за историю независимости на уровне районов госслужба стала конкурентной по зарплатам с другими сферами", - отмечает Ващенко.

Кроме того, на госслужбе установили четкие пропорции между всеми группами оплаты труда, чтобы не складывалась ситуация, когда у руководства большие зарплаты, а у специалистов остаются на прежнем уровне. Также, согласно закону "О Государственной службе", поменяли соотношение "оклад - премия". Теперь оклад госслужащих составляет 70%, а 30% - надбавки и премии. Раньше было наоборот. "Когда у тебя львиная доля зарплаты - это премия, ты зависишь от руководителя, который выписывает эту премию", - комментирует глава Национального агентства по вопросам госслужбы.

Также реформа предусматривала деполитизацию. То есть, чиновник категории "А" теперь не может быть народным депутатом или депутатом местного совета, состоять в партии, принимать участие в предвыборной агитации и даже демонстрировать свои политические взгляды.

Кроме того, в Украине была введена должность госсекретаря. Это чиновник, который избирается на конкурсе и руководит аппаратом ведомства. То есть, фактически выполняет функции, которые раньше вменялись в обязанности заместителю министра - руководителю аппарата. Предполагается, что госсекретарь - это чиновник, который будет работать в ведомстве даже после смены властей и вводить новых министров в курс дела, консультировать, соответствуют ли их действия уже существующим законам, нарабатывать нормативные акты. То есть, это человек в противовес таким политическим фигурам, как министр и его заместители.

Благодаря новой должности госсекретаря планировалось разграничить политические и административные должности. С этой же целью патронатные должности - такие как, советники, пресс-секретари, помощники - были лишены статуса госслужащих. Логика такого решения состояла в том, что на такие должности людей назначают без конкурса, они приходят и уходят вместе с руководством.

По мнению доктора наук по государственному управлению Валерия Тертички, введение должности госсекретаря не приведет к двоевластию в министерствах, вопреки распространенному мнению. По его словам, министр - производитель государственной политики, а госсекретарь занимается менеджментом внутри министерства. Однако могут возникнуть сложности в отношениях госсекретаря и заместителей министра. Заместители привыкли курировать определенные направления в министерствах, но теперь им приходится свои действия согласовывать с госсекретарями. "Проблема еще и в том, что в министерствах большие объемы делопроизводства. То есть, если раньше все эти документы распределялись на заместителей министров по направлениям, то теперь все это должен визировать госсекретарь и вникать", - отметил Тертичка. В то же время ученый прогнозирует, что в будущем институт госсекретарей будет эффективно работать в Украине. Он также отметил, что госсекретари, избранные в Министерство экономического развития, Министерство иностранных дел, Министерство образования, показали высокий уровень подготовки. В то же время, по мнению Бродского, только два госсекретаря из 15 были назначены честно.

Что получилось

По словам руководителя службы управления персоналом Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Ирины Гнутовой, ее ведомство одним из первых стало внедрять реформы, предложенные законом "О государственной службе". Она рассказала РБК-Украина, что министерство начало реформу госслужбы с ликвидации лишних управленческих звеньев и распределения нагрузки между заместителями министра. Теперь заместители министра будут отвечать сугубо за политические функции, а за организацию работы министерства и выполнения планов работы - госсекретарь. В результате реорганизации, состав министерства был обновлен почти на 20%. Кроме того, 10% технических должностей вывели из госслужбы: делопроизводителей, секретарей, инженеров, не занимающихся формированием государственной политики. У них больше нет статуса госслужащих, и они получают меньшую зарплату.

Гнутова отмечает, что сокращение штата позволяет премировать лучших работников за счет сэкономленных средств. В конце 2016-го доход сотрудников министерства в среднем вырос почти в два раза. Кроме того, в Минрегионе решили отойти от советского подхода, когда премии начислялись всем. Теперь там ежемесячно оценивают достижения KPIs работников, и в зависимости от выполнения начисляют премии. Для этого оценивают результативность, эффективность и качество работы. "Впервые в истории госслужбы в Украине лучшие работники получили по итогам года годовой бонус - около 500% должностного оклада. Мы измеряли их достижения по выполнению плана нормотворческой работы и плана действий правительства", - рассказала Гнутова. Она отметила, что в этом году в министерстве внедрили систему управления по целям. Часть сотрудников, которые отвечают за ключевые цели - это реформаторские кадры. Они будут получать за свою работу доплату.

Но, несмотря на повышение зарплат, привлечь новые кадры довольно трудно. Не все соискатели готовы к длительному отбору и бумажной волоките, в том числе, заполнению деклараций, которые предшествуют трудоустройству на госслужбу.  "Поэтому мы решили сотрудничать с вузами и выращивать себе будущих работников. В этом году мы привлекли на практику студентов Острожской академии, заключили договоры с Киевским национальным университетом строительства и архитектуры и другими вузами", - сообщила Гнутова.

По словам Константина Ващенко, некоторые изменения, предусмотренные законом "О Государственной службе", только в планах. Например, вместо старых отделов кадров, которые занимались преимущественно бумагами, планируется создать современные службы управления персоналом. Их сотрудники будут искать подходы к работникам ведомств, помогать им и создавать атмосферу в коллективе. А обучать hr-специалистов будут украинские и европейские тренеры. "Во многих министерствах и ведомствах службы управления персоналом еще работают по старым лекалам. Всему, что прописано в законе, специалистов по кадрам нужно учить", - отмечает Ващенко.

Сергей Сорока уверен, что также важно проводить ежегодную оценку результатов работы госслужащих. Для создания порядка ее проведения, нужно принять соответствующий подзаконный акт. Однако вопрос нарочно тормозят, потому что госслужащие боятся оценки своей работы. "Они ориентированы на процесс - нужно приходить на работу и что-то делать, а какие должны быть результаты - пусть начальство думает. Его уже в третий раз на комитете отклоняют", - пожаловался Сорока.