Переговоры с МВФ: есть ли у Украины перспективы сотрудничества с Фондом

Украинское правительство - в сложном положении. На одной чаше весов - необходимость в финансировании экономики Международным валютным фондом, на другой - население, которое не готово воспринимать непопулярные реформы. Есть ли перспективы у страны успешно завершить программу МВФ и получить очередной транш кредита - разбиралось РБК-Украина.

В ходе ежегодных весенних сборов МВФ и Всемирного банка, которые состоялись 18-22 апреля в Вашингтоне, украинская делегация во главе с министром финансов Александром Данилюком провела ряд встреч, на которых обсуждалась дальнейшая судьба программы Украины и МВФ. Несмотря на оптимизм украинских чиновников, которые ожидают от Фонда транш в 1,9 млрд долларов уже к осени, позиция основного кредитора страны по-прежнему остается неизменной. Украина получит очередной транш, только когда выполнит свои обязательства по созданию Антикоррупционного суда, сбалансирует бюджет и пересчитает цену на газ для населения в соответствии с рыночной стоимостью топлива.

Как стало известно РБК-Украина, последние предложения украинского правительства по изменению механизма расчета тарифов на газ были отклонены Фондом. При этом в МВФ не просто ожидают от Украины выполнения взятых на себя обязательств по реформированию страны, но и дают понять, что кредитор больше не готов идти на компромиссы.

Весенние сборы стран-участниц МВФ и ВБ, в ходе которых Фонд презентует прогноз о перспективах развития мировой экономики на ближайшие полгода, - хороший повод для встреч всех министров финансов и глав центробанков с ведущими экономистами МВФ и ВБ. Украинское правительство, которое уже почти год не может договориться с основным кредитором о пересмотре программы, также не упустило шанс провести переговоры с топ-менеджментом Фонда о дальнейшем сотрудничестве.

Но отпустить в Вашингтон министра финансов Александра Данилюка и главу Нацбанка Якова Смолия "без присмотра", ни президент Порошенко, ни премьер Гройсман не рискнули. "Одного Данилюка на переговорах мало. Каждый прислал своих доверенных лиц. Им обоим (президенту и премьеру, - ред.) кажется, что министр финансов им недоговаривает что-то, хотят услышать все "своими ушами" и самим убедиться в позиции Фонда. При этом эти доверенные лица не понимают, как общаться с Фондом и ничего не знают о деталях переговорного процесса", - поделился с РБК-Украина представитель украинской делегации в Вашингтоне на условиях анонимности. Так, "убедиться" и "услышать" экспертов МВФ также приехали заместитель главы Администрации президента по вопросам социальных, экономических и административных реформ Дмитрий Шимкив и советник премьера Владимира Гройсмана Адомас Аудицкас. Позже к украинской команде присоединился глава правления НАК "Нафтогаз Украины" Андрей Коболев.

Украина – страна, которая не просто находится под пристальным вниманием МВФ, но и "парадоксальный партнер". С одной стороны, мы – позитивный пример для других стран-участниц Фонда. Корреспонденту РБК-Украина в ходе весенних сборов неоднократно приходилось слышать об успехах украинских реформ, которых удалось достичь за последние четыре года. В то же время в МВФ недоумевают, почему развитие страны "резко приостановилось", и почему власти не хотят завершить антикоррупционную реформу и реформу энергосектора. Ведь первая, по мнению экспертов Фонда, добавит баллов к политическому рейтингу президента Порошенко, а создание газового рынка в стране "навсегда позволит избавиться от махинаций с ценой на газ" и "приведет к конкуренции за потребителя".

Большие надежды

Надо сказать, что и представители Фонда, и украинские чиновники возлагали на эти переговоры большие надежды. Кредитор надеялся, что украинские власти, наконец, начнут выполнять закрепленные в Меморандуме положения, а наша делегация как минимум рассчитывала на компромисс в вопросе цены на газ.

"Мы уже пошли на компромисс, отложив для Украины сроки реализации земельной реформы. Сняли с повестки дня для этого пересмотра программы и проведение приватизации украинских госактивов, ограничившись рекомендациями по принятию законодательства по приватизации, что было сделано украинским парламентом. Какие еще Украине нужны от нас компромиссы, чтобы, наконец, выполнить те prior actions (первоочередные для выделения транша действия, - ред.), которые закреплены в Меморандуме?", - так отреагировал на вопрос РБК-Украина о возможности смягчения позиции Фонда высокопоставленный источник в МВФ. Как известно, политика Фонда запрещает сторонам официально комментировать детали переговорного процесса.

Для того, чтобы добиться пересмотра программы, Украине необходимо выполнить три пункта, которые чиновники уже около года обсуждают с МВФ: создать Антикоррупционный суд, деполитизировать тарифы на газ и сбалансировать бюджет.

Ключевой реформой в этом списке по-прежнему является создание Антикоррупционного суда. По мнению экспертов Фонда, работа специализированного суда завершит антикоррупционную реформу в нашей стране и позволит "НАБУ и САП результативно и эффективно выполнять свое предназначение". Чтобы "замкнуть цепочку", и выносить справедливые решения по антикоррупционным расследованиям, новый суд должен быть независимым от политического влияния. Поэтому МВФ настаивает на соблюдении рекомендаций Венецианской комиссии, которые, помимо прочего, предусматривают участие Фонда и других международных организаций в отборе независимых судей. У президента Петра Порошенко, как известно, свое мнение о том, каким должен быть Антикоррупционный суд в стране. В марте он уже предложил Верховной Раде свой вариант законопроекта об Антикоррупционном суде без учета вышеуказанных рекомендаций. В интервью Financial Times глава государства заявил, что считает недопустимой ситуацию, "когда МВФ и другие доноры диктуют Украине законы".

В Фонде на подобные заявления реагируют сдержано, продолжая "стоять на своем". По словам высокопоставленного представителя МВФ, кредитор "понимает, что процесс формирования Антикоррупционного суда затянется на полгода", поэтому для пересмотра программы будет достаточно, если "украинский парламент примет закон, в котором учтены рекомендации экспертов Венецианской комиссии".

В Кабинете министров при этом уверены, что если Украина все-таки примет закон в редакции, которую одобрят международные организации, МВФ пойдет на уступки по другим пунктам Меморандума. "Главное сейчас убедить парламент и президента в необходимости создания независимого Антикоррупционного суда. У нас прошли очень конструктивные переговоры по этому вопросу с МВФ, и надеемся, что в мае у нас будет редакция закона, которая устроит все стороны. Если Рада не подведет, и мы докажем Фонду, что можем завершить антикоррупционную реформу правильно, вполне вероятно, что МВФ немного смягчит свою позицию по "газовому" вопросу", - рассказал РБК-Украина источник в правительстве, знакомый с ходом переговоров.

"Газовый тупик"

Другими словами, от МВФ украинские чиновники ждут разрешения отступить от автоматической формулы, в соответствии с которой сейчас рассчитывается цена на газ для населения. Как известно, стоимость газа для бытовых потребителей не эквивалентна рыночной (не паритетна импортной), но рассчитывается по формуле с учетом среднегодовой стоимости газа на европейском хабе. Если цена газа на отопительный период отклоняется от импортной на 10%, она в начале и в конце сезона подлежит корректировке. Если бы Кабмин следовал этой формуле, то с 1 октября 2017 года стоимость тысячи кубометров газа для населения выросла бы от нынешних 4942 гривен на 17-18%. Но поскольку этого не произошло, то уже с 1 апреля повысить цену нужно было на 30%.

"Наверняка, в Украине многие думают, что МВФ просит поднять тарифы на газ для населения в ущерб украинским домохозяйствам, и не все украинские потребители понимают, чем продиктованы наши рекомендации. На самом деле, для нас крайне важно, чтобы вопрос формирования стоимости газа для бытовых абонентов не зависел от конкретных политических решений, а обосновывался экономическими реалиями рынка", - пояснили изданию источники в МВФ.

В Фонде заявления премьер-министра Украины Владимира Гройсмана, который вопреки договоренностям с МВФ неоднократно обещал населению не повышать цены на газ, не понимают. Фонд считает, что Меморандум предусматривает поэтапную и продуманную стратегию роста стоимости газа для населения до рыночного уровня. Если бы Украина соблюдала договоренности с МВФ, то уже с 1 апреля в стране действовала бы единая для бытовых и промышленных потребителей цена газа, которая коррелирует со стоимостью топлива на европейском рынке. Но этого, как известно, не произошло. Правительство не только не повысило тарифы на газ, но и до 1 июня продлило спецобязательства "Нафтогаза" (ПСО) по обеспечению газом населения и закачки топлива в подземные хранилища. "Во время предыдущего пересмотра программы мы договорились об определенном деполитизированном механизме расчета стоимости газа. Владимир Гройсман, возглавив правительство два года назад, одним из первых решений ввел расчет на основании рыночной цены (100% паритет импорта, - ред.). Мы думали, что в этом вопросе у нас полное понимание с украинским правительством. Но, получив транш, почему-то правительство отступило от договоренностей. Нам не понятны причины этих поступков, ведь малоимущие граждане не пострадают от повышения тарифов на газ – они защищены механизмом субсидий", - пояснили РБК-Украина в Фонде.

По предварительным расчетам правительства, при действовавшем до сих пор механизме выплат жилищных субсидий, повышение тарифов на газ на почти 30% могло привести к дополнительным расходам в 20 млрд гривен. В МВФ осознают, что таких средств в госбюджете Украины нет. Поэтому Фонд систематически настаивает на проведении верификации системы жилищных субсидий, рекомендуя более взвешенно подойти к механизму их выплат и сократить количество потребителей, получающих дотации. Указывает МВФ и на необходимость монетизации субсидий до уровня населения и несправедливость действующих спецобязательств "Нафтогаза", поскольку они не распространяются на газоснабжающие компании – облгазы.

До сих пор украинские чиновники поддерживали эти инициативы лишь на словах, но на деле аудит жилищных субсидий воспринимался как непопулярный шаг. "В предвыборный год правительству тяжело объяснить людям, почему они в прошлом отопительном сезоне получали субсидию, а сегодня Кабмин считает, что они в состоянии покрыть полную стоимость "коммуналки". "Пряником" в этой истории может стать монетизация субсидий, когда потребитель будет получать адресную помощь от государства деньгами и начнет думать, как ему сэкономить на потреблении энергоресурсов, чтобы часть этих денег оставит себе", - пояснил изданию собеседник в Кабмине, знакомый с ходом переговоров.

Другой источник еще 20 апреля заверил корреспондента РБК-Украина, что "по вопросу субсидий уже есть решение, которое устроит МВФ". И действительно, спустя пять дней после переговоров в Вашингтоне, правительство 27 апреля неожиданно изменило систему выплаты жилищных субсидий. Теперь с началом нового отопительного сезона украинские потребители будут получать субсидии "живыми деньгами". Впрочем, права на госпомощь лишаться граждане, сдающие в аренду жилье, в собственности которых есть новый автомобиль или если площадь их квартиры превышает 120 кв.м. Однако в Кабмине не уточнили, насколько сократится количество субсидиантов и уменьшатся расходы госбюджета. "Кабмин таким образом продемонстрировал МВФ, что мы готовы выполнять обязательства", - пояснили изданию источники в правительстве.

Несмотря на это, по информации РБК-Украина, механизм расчета цены на газ для населения все еще остается открытым. За почти год технических консультаций Кабмин предложил Фонду как минимум шесть вариантов расчетов формулы газа для бытовых потребителей. Все они продуманы таким образом, чтобы избежать значительного удорожания газа для населения в отопительный период и сохранить госрегулирование стоимости топлива. Ни один из предложенных вариантов кредитор не одобрил. В ходе переговоров в Вашингтоне украинские чиновники в очередной раз представили экспертам Фонда новую версию "газовой" формулы. В ее разработке принимал участие НАК "Нафтогаз Украины".

Суть инициативы в том, чтобы исключить из поставок газа населению дочерние компании облгазов – облгазсбуты – и дифференцировать стоимость газа по объему потребления. В частности, НАК предложил ввести некий социальный объем потребления, который будет продаваться по действующей цене (почти 7 тыс. гривен за тыс. кубометров). Все, что выше этой нормы, оплачивается согласно рыночной стоимости, которая зимой, по оценкам МВФ, будет выше как минимум на 40-50%. "Предложение мы приняли в работу. Наши эксперты внимательно изучат все аспекты этой формулы и, если мы поймем, что она не оставляет возможности для политического влияния на рынок газа, она может быть одобрена. Но пока топ-менеджмент МВФ убедить в правильности этого подхода не удалось. Мы, когда в 2014 году начали сотрудничать с Украиной, рекомендовали отказаться от социальных норм и дифференциации цены. Теперь нам вроде как предлагают вернуться к тому, с чего начинали", - заявил изданию высокопоставленный источник в Фонде в воскресенье, 22 апреля.

Спустя неделю стало понятно, что эксперты МВФ новую формулу не согласовали. "Цена на газ должна быть единой для всех потребителей и регулироваться рынком, а не государством", - заявили изданию сразу несколько источников в Фонде. Это означает, что украинскому правительству либо придется вопреки своим обещаниям уже летом объявить украинцам о повышении стоимости газа для населения с 1 октября, либо признать невыполнение программы МВФ.

Бюджетный вопрос

Даже если украинский парламент одобрит закон об Антикоррупционном суде с поправками Венецианской комиссии и правительство повысит тарифы на газ для населения, это еще далеко не означает, что страна получит очередной транш кредита МВФ. "Фонд не дает деньги странам, которые не в состоянии будут их вернуть. Именно поэтому миссия Фонда, работающая в той или иной стране, прежде всего изучает, насколько у страны сбалансированный бюджет. Это не структурный маяк и не первоочередное действие, бюджет – это априорный вопрос для Фонда", - пояснил изданию высокопоставленный чиновник МВФ.

О том, что госбюджет-2018 "необоснованно оптимистичный" эксперты Фонда говорили украинским чиновникам еще до того, как доходы и расходы страны одобрила Верховная Рада. Как ранее писало РБК-Украина, в феврале в ходе технических консультаций с экспертами МВФ Кабмин получил "настойчивую рекомендацию" сбалансировать бюджет. Другими словами, Фонд настаивает на сокращении расходов и оптимизации доходов госказны. "Мы изначально видели угрозу роста дефицита бюджета. Мы об этом говорили украинскому правительству. И, похоже, что наши прогнозы начинают сбываться", - уточнил собеседник издания в Фонде, знакомый с ситуацией.

Действительно, по итогам первого квартала недобр по доходам превысил 6 млрд гривен или более 3% от плана. Исходя из данных Госказначейства, в госказну поступило почти 194 млрд гривен при порядка 200 млрд гривен запланированных. При этом одной из основных проблем является недобр по налоговым и таможенным платежам – 4,4 млрд и почти 2 млрд гривен, соответственно. Источники РБК-Украина в правительстве уверяют, что "результаты первого квартала не являются показательными", "ситуация выровняется после уплаты "Нафтогазом" дивидендов и сокращения расходов на субсидии". "Это тревожный сигнал для нас. Особенно на фоне заявлений украинского правительства о необходимости увеличения минимальной зарплаты с 3,7 до 4,2 тысяч гривен. Мы пока не видим ресурсов для этого. Вместе с тем, мы понимаем важность сохранения социальных выплат", - пояснил изданию собеседник в МВФ, отказавшись при этом уточнить, какие статьи расходов Фонд рекомендует урезать украинскому правительству.

Впрочем, в Кабмине шансы страны на дальнейшее сотрудничество с Фондом оценивают позитивно. В ходе ежегодных встреч МВФ и ВБ министр финансов Александр Данилюк еще раз подтвердил возможность получения транша в размере 1,9 млрд долларов уже этим летом. Если это произойдет, то это будет последний транш по программе EFF (программа расширенного финансирования), сроки которой заканчиваются уже в 2019 году. За весь период сотрудничества с МВФ Украина получила 8,2 млрд долларов. Эта сумма практически идентична той, которую Фонд выделил Греции для преодоления последствий экономического кризиса (9 млрд долларов).

"Украина до сих пор обсуждает с нами четвертый пересмотр программы, при том, что согласно графику, уже должен быть 13-ый пересмотр. Украина могла бы получить от нас больше помощи, если бы не отставала в процессе реализации реформ, - пояснили изданию в МВФ. – Мы не можем реформировать страну за украинцев или вместо украинцев, вам придется делать это самостоятельно. Но мы готовы оказать Украине помощь".

Чтобы эту помощь получить, Украине придется реализовать все три ключевых положения Меморандума. "Стране нужен Антикоррупционный суд. Коррупция и то, как она влияет на приток инвестиций и развитие бизнеса, является для Украины серьезной проблемой. Достижение в улучшении финансового состояния "Нафтогаза" и, следовательно, государственных финансов в целом, важный элемент, поддерживающий стабильную ситуацию. Все, что разрушает ее, весьма опасно. Еще одним оплотом для стабилизации ситуации стала нормализация бюджетной политики. И я просто не вижу причин, по которым Украина может не выполнять все эти три реформы", - заявил в интервью РБК-Украина первый заместитель директора-распорядителя МВФ Дэвид Липтон.

При этом в самом Фонде все же не ожидают от страны быстрых и правильных действий. "Реформы сейчас идут очень медленно. Возможно, реформирование страны ускориться после проведения выборов", - на условиях анонимности сообщил РБК-Украина высокопоставленный собеседник в Фонде. Не может страна сейчас и полностью отказаться от работы с МВФ, к примеру, заявив о досрочном завершении программы и невозможности обслужить свои кредитные обязательства перед Фондом. "Фонд не работает со странами, которые могут довести ситуацию до объявления дефолта по кредитным обязательствам перед нами и просить о реструктуризации. Важно понимать, что отказ от сотрудничества с МВФ - это негативный сигнал и для остальных доноров и кредиторов страны. Кроме того, дефолт по кредитам Фонда, это автоматический дефолт по всем кредитным обязательствам страны", - предостерег РБК-Украина собеседник в МВФ.