Своими силами: как Минздрав намерен реформировать закупки лекарств

Наследие международных организаций

В конце октября Министерство здравоохранения зарегистрировало новое государственное предприятие "Медицинские закупки Украины". Это - закупочное агентство, которое будет приобретать лекарства для страны за средства госбюджета.

В 2015 году Верховная рада приняла закон, в соответствии с которым Украина передала функции закупок лекарств международным организациям до весны 2019 года. Но в Минздраве возвращать себе эти полномочия не намерены. В ведомстве поясняют, что министерство должно формировать политику в сфере здравоохранения и утверждать правила работы в отрасли, а не заниматься закупками лекарств. "Закупки - это деятельность, которой должны заниматься профессионалы соответствующей квалификации", - считают в Минздраве.

Напомним, в 2015 году Минздрав выбрал три структуры - ПРООН, Crown Agents и ЮНИСЕФ, и передал им функции по закупке лекарств. В этом году они должны закупить для Украины медикаментов на шесть миллиардов гривен. В пресс-службе Минздрава заверили, что благодаря закупкам через международные организации сейчас 70% лекарств покупаются напрямую у иностранных производителей без переплат дистрибьюторам и коррупционных "откатов".

Но передача этих полномочий международным организациям сопровождалась другой проблемой. Долгий бюрократический процесс согласования наименований лекарств, подлежащих к закупке, привел к тому, что на протяжении 2015-2017 годов Минздрав подписывал договора с международными организациями не в начале, а во второй половине года. На протяжении трех лет закупки за деньги госбюджета определенных годов переносились на следующий период. Только в этом году подписать договора с "международниками" на закупку медикаментов удалось в конце апреля.

"Передача закупок международным организациям - это как скорая помощь пострадавшему. Ее невозможно оказывать много лет подряд. Поэтому каждая страна должна создавать свое собственное закупочное агентство, которое будет централизованно закупать лекарства", - пояснил РБК-Украина первый заместитель министра экономического развития и торговли Максим Нефьодов.

В Минздраве также считают, что создание специализированного агентства фактически –  антикоррупционная мера, поскольку при такой схеме работы функции формирования заказа и осуществления закупок будут разделены. Первым будет заниматься министерство, а проводить закупки – новое госпредприятие.

"Целью работы агентства является закупка качественных лекарственных средств и медицинских изделий по самым низким ценам, а также обеспечение возможности делать закупки на региональном уровне по оптовым ценам, по которым закупает государство централизованно. Мы должны обеспечить максимально возможное количество лекарств и медицинских изделий надлежащего качества за деньги налогоплательщиков", - заявили в ведомстве.

Контроль над новым госпредприятием будет осуществлять независимый наблюдательный совет. В его состав войдут представители государственных органов, международных, пациентских и антикоррупционных общественных организаций. В Минздраве рассчитывают сформировать набсовет в течение полугода. Что касается менеджмента закупочного агентства, то пока Минздрав назначил исполняющим обязанности директора ГП Виктора Нестулю. В пресс-службе Минздрава изданию уточнили, что он назначен на этот пост до подведения конкурса на пост руководителя ГП. Сам Нестуля общаться с РБК-Украина отказался.

Предполагается, что в ближайший год ГП "Медицинские закупки Украины" будет проводить пилотные закупки лекарств и медицинских средств за средства Глобального фонда – международной организации, которая занимается борьбой с ВИЧ-инфекцией/СПИДом, туберкулезом, малярией. Уже в ноябре будут объявлены тендеры на закупку препаратов для профилактики и лечения оппортунистических инфекций (заболевания, которые поражают организм человека с ослабленным иммунитетом, к примеру, у пациентов с ВИЧ-инфекцией/СПИДом, - ред.), медикаментов для лечения побочных реакций на противотуберкулезные препараты, быстрых тестов на гепатит С. В начале следующего года планируется объявить о закупках несложного медоборудования.

В течение 2019-2020 годов ГП будет расширять портфель закупок и впоследствии заменит в этой сфере международные организации. Это значит, что в будущем "Медицинские закупки Украины" будут приобретать за средства госбюджета патентованные дорогостоящие лекарства и препараты по стратегическим программам, к примеру, к ним относятся закупки вакцин, лекарства для лечения инфекционных заболеваний и т.д.

По словам государственной уполномоченной АМКУ Светланы Панаиотиди (курирует фармацевтику в комитете), ГП будет закупать лекарства за деньги госбюджета исключительно через систему ProZorro. Но закупка лекарств за бюджетные средства будет не единственной функцией нового агентства. Компания также сосредоточится на закупках препаратов, необходимых в регионах.

В Минздраве рассказали, что если больницам в разных регионах необходимо будет закупить, к примеру, парацетамол, ГП сможет подготовить совместную объединенную заявку и получить лучшее ценовое предложение. Как правило, поставщики препаратов в случае единоразового большого объема закупки соглашаются на более низкую цену. После того, как госпредприятие закупит препарат, местные больницы должны будут выкупить весь заказанный ими парацетамол. "Централизация закупок – это правильный путь. За счет этого достигается эффект масштаба – поставщики дают хорошую скидку при оформлении одного большого контракта вместо тысячи маленьких", – уточнил Максим Нефьодов.

По схожему принципу будут работать "рамочные" закупки лекарств, к которым госпредприятие планирует приступить в 2019 году. Суть такого вида закупок в следующем: если, к примеру, разные учреждения здравоохранения ежегодно закупают рентген-пленку, то на базе нового госпредприятия может быть подготовлено рамочное соглашение, участниками которого станут определенные медучреждения и поставщики этой пленки. Такое соглашение будет действовать в течение нескольких лет и отменит необходимость ежегодно проводить торги. А за счет большего гарантированного объема закупок больницы получат лучшие цены.

Закупочное агентство запустит электронный каталог лекарств в формате онлайн-магазина в системе ProZorro. Это позволит медучреждениям самостоятельно выбирать и покупать медикаменты, не тратя время на бюрократические процедуры. По словам Нефьодова, стоимость препаратов в каталоге будет формироваться, исходя из цен, по которым агентство заключает договора с поставщиками, предложившими самые низкие цены.

"Если в рамочном соглашении указывается объем и цена закупки, то при закупках лекарств через электронные каталоги, цены будут постоянно варьироваться. Кроме того, поставщики должны быть постоянно готовыми поставить тот или иной объем медикаментов", - пояснил он. Чиновник также уточнил, что создание и наполнение электронных каталогов потребует серьезной организационной работы. "Главная задача - подготовить к этому саму систему ProZorro, над чем мы вместе работаем", - отметил Максим Нефьодов.

Риски для нового закупщика

Впрочем, несмотря на планы Минздрава, в 2019 году Украина может столкнуться с проблемой при закупке лекарств. Ведь действующий закон определяет, что международные организации могут закупать для страны медикаменты лишь до конца первого квартала следующего года. В то же время, из ответов Минздрава на вопросы РБК-Украина следует, что в 2019 году госпредприятию "Медицинские закупки Украины" еще не будут переданы все функции по приобретению лекарств за бюджетные средства. В ведомстве утверждают, что закупочное агентство сможет полноценно функционировать только с 2020 года.

Каким образом будут закупаться лекарства для страны во втором-четвертом квартале следующего года, в Минздраве РБК-Украина внятно так и не пояснили. "Чтобы пациенты вовремя получали необходимые лекарственные средства, и процесс поставки препаратов был беспрерывным, ГП "Медицинские закупки Украины" будет постепенно перенимать практики, наработанные международными партнерами, - сообщила изданию пресс-служба Минздрава. - Ожидается тесное взаимодействие ГП с международными организациями для сохранения непрерывности поставок качественных лекарственных средств и медицинских изделий во время переходного периода, в том числе во втором-четвертом квартале 2019 года".

Минздрав уточнил, что сейчас ведет переговоры со всеми причастными к процессу сторонами, чтобы избежать перерыва в закупках лекарств для страны.

"Скорее всего, в Минздраве рассматривают несколько возможных сценариев", - считает партнер юрфирмы Danevych.Law Борис Даневич (специализируется на фармацевтике). По его словам, одним из вариантов выхода из ситуации в следующем году могли бы стать быстрые закупки медикаментов за деньги госбюджета-2019 в течение первого квартала с помощью международных организаций. "Но практика показывает, что невозможно полностью провести все процедуры за три месяца. Поэтому, думаю, что как Минздрав, так и Кабмин направят все усилия на то, чтобы обеспечить принятие необходимых изменений в законодательство", - уверен эксперт.

Впрочем, ограниченность в сроках – это далеко не единственная проблема, с которой может столкнуться Минздрав при переходе к новой системе закупок препаратов. В частности, по словам Бориса Даневича, согласно законодательству, международные организации могли проводить закупки лекарств по собственным процедурам. В то время как новое ГП в своей работе будет ограничено необходимостью проводить тендеры.

"В отличие от украинского закупщика, международные организации могут искать поставщиков препаратов на внешних рынках по оптимальным ценам, а не только тут в Украине. А "Медицинские закупки Украины" пока будут сталкиваться с теми же проблемами, что и другие распорядители бюджетных средств, которые проводят тендеры в Украине. По сути, будет та же история, что и с централизованными закупками Минздрава до 2016 года", - считает юрист.

Светлана Панаиотиди прогнозирует, что влиять на работу ГП "Медицинские закупки Украины" будут и участники тендеров, которые смогут подавать жалобы в АМКУ. "Как известно, на закупки лекарств международными организациями не распространяется норма законодательства о том, что участники тендеров могут пожаловаться в комитет на организатора или других участников тендеров, - говорит она. - После того, как закупки лекарств перейдут в функции "Медицинских закупок Украины", эта норма перестанет действовать".

Светлана Панаиотиди уверена, что этой нормой будут массово пользоваться фармкомпании, которые до 2015 года активно участвовали в тендерах Минздрава.

В результате, по ее словам, недобросовестные фармпоставщики, чтобы затягивать проведение закупок, могут начать массово жаловаться в АМКУ, и в Комитете не смогут ничего сделать, ведь такое право им дает закон. "Если, например, увеличат стоимость подачи жалобы и внесут изменения в закон "О публичных закупках", а соответствующий законопроект сейчас в Верховной Раде, такая проблема частично может быть снята", - говорит она.

Помимо того, переход на закупки лекарств национальным закупочным агентством грозит сужением ассортимента закупаемых медикаментов. Борис Даневич объясняет, что конкурсные процедуры будут, фактически, открыты только для компаний-резидентов. "Из тендеров "выпадут" иностранные производители, которые не имеют дочерних торгующих компаний в Украине, но которые сейчас поставляют свои лекарства напрямую международным организациям. Эти компании готовы поставлять лекарства за валюту, а "Медицинские закупки Украины" будут пока сильно ограничены в том, чтобы выходить за рамки расчетов в гривне", - пояснил юрист.

Но и на этом перечень сложностей для работы нового национального закупочного агентства не заканчивается. "Действующий закон о передаче закупок лекарств международным организациям освобождает приобретение медикаментов от семипроцентного НДС, и позволяет закупку незарегистрированных препаратов в Украине с условием их дальнейшей регистрации по специальной упрощенной процедуре. Последнее, очевидно, расширяло перечень возможных участников закупок и способствовало поиску лучшей цены. Без изменений в законодательство всего этого не будет у "Медицинских закупок Украины"",- говорит Даневич.

По его мнению, если Верховная рада не примет отдельный закон об освобождении закупок лекарств за средства госбюджета от уплаты НДС, то Минздрав будет вынужден закупать меньше препаратов, чем сейчас международные организации.