Правительству Владимира Гройсмана вслед за повышением тарифов на газ предстоит принять еще одно непростое решение. Кабмину, по сути, придется не только провести реформу газового сектора по европейскому образцу, но и лишить НАК "Нафтогаз-Украины" монопольного положения на рынке. О том, какую модель разделения НАК "Нафтогаз-Украины" Минэнерго направило в секретариат европейского Энергосообщества, в чем различия моделей НАКа и Минэнерго и о ключевых рисках, которые они содержат, в интервью РБК-Украина рассказал руководитель Департамента стратегического развития и евроинтеграции Минэнерго Михаил Бно-Айриян (разрабатывал министерскую модель разделения НАКа).
Правительству Владимира Гройсмана вслед за повышением тарифов на газ предстоит принять еще одно непростое решение. Кабмину, по сути, придется не только провести реформу газового сектора по европейскому образцу, но и лишить НАК "Нафтогаз-Украины" монопольного положения на рынке. Для этого компанию необходимо разделить по видам деятельности в соответствии с требованиями Третьего энергопакета.
Камнем преткновения может стать выбор модели разделения компании. Именно вокруг этого вопроса около года продолжается дискуссия между "Нафтогаз-Украины" и Минэнерго, которая уже давно переросла в ожесточенное противостояние. И у монополиста, и у министерства есть свое видение реформы и процедуры разделения НАКа. Высокопоставленный источник РБК-Украина в Кабмине, сообщил, что сейчас конфликт уже коснулся даже кадровых вопросов. По его словам, "сейчас остро стоит вопрос "ухода" людей, имеющих альтернативную НАКу позицию".
О том, какую модель разделения НАК "Нафтогаз-Украины" Минэнерго направило в секретариат европейского Энергосообщества, в чем различия моделей НАКа и Минэнерго и о ключевых рисках, которые они содержат, в интервью РБК-Украина рассказал руководитель Департамента стратегического развития и евроинтеграции Минэнерго Михаил Бно-Айриян (разрабатывал министерскую модель разделения НАКа).
РБК-Украина: Реформа НАК "Нафтогаз-Украины" сопровождается публичными дебатами и, фактически, открытым противостоянием между Минэнерго и НАКом. При этом компания недавно заявила о том, что реформа отстает от плана на 5 месяцев. Вы, в свою очередь, на своей странице в Facebook заявили, что "как бы кому не хотелось провести реструктуризацию НАКа на скорую руку, мы этого не позволим". В чем причина споров с НАКом, и почему тормозится реформа?
Михаил Бно-Айриян: То, что между НАКом и Минэнерго существует публичная дискуссия - это огромный плюс, который дает нам возможность найти самые правильные и оптимальные решения. И это стало возможным, кстати, благодаря тому, что мы активно подключились к этому процессу и приняли для себя решение - показывать общественности абсолютно все документы, которые касаются этого вопроса. Решается судьба активов на миллиарды долларов. Поэтому как минимум нужно, чтобы все желающие могли посмотреть на истинную мотивацию участников этого процесса и сделать свои выводы, насколько они правильные.
Для того, чтобы понять, почему процесс реорганизации НАКа настолько сложный и долгий, стоит вспомнить предысторию. После того, как был принят профильный закон "О рынке газа", который обязывает Украину перестроить работу отрасли в соответствии с принципами Третьего энергопакета, европейские доноры очень хотели, чтобы помимо этого страна утвердила дорожную карту дальнейших реформ по реструктуризации газового сектора.
В результате появилось правительственное распоряжение №375-р от 25 марта 2015 года. Мы его все между собой называем "План реформирования газового сектора". Принятие плана было одним из условий получения кредита для Украины от Всемирного банка в 500 млн долларов в прошлом году. Так вот, этим планом предусматривалось, что модель разделения "Нафтогаза" будет разработана до 1 ноября прошлого года и утверждена правительством до 1 февраля этого года.
РБК-Украина: Но уже конец апреля, и пока общественность видит только нескончаемые дебаты между "Нафтогазом" и Минэнерго по модели разделения.
Михаил Бно-Айриян: Согласен. Но я уже говорил, что на кону - судьба миллиардов долларов и будущее энергетики. От нашего решения будет зависеть придут ли сюда новые игроки, инвестиции, или по-прежнему у нас будет монополизация рынка.
Изначально предполагалось, что модель разделения НАКа, которую мы обязаны были направить в секретариат Энергосообщества, должна базироваться на рекомендациях консультантов Всемирного банка, работу которых оплатила Еврокомиссия еще в прошлом году. Они должны были проанализировать возможности выделения ГТС из "Нафтогаза". Их отчет мы ожидали к осени 2015 года.
Но уже в конце прошлого лета к нам начали поступать сигналы от наших международных партнеров о том, что работа консультантов фактически заблокирована "Нафтогазом". Мы реанимировали сотрудничество с консультантами, и они опубликовали свой отчет в феврале 2016 года. В нем европейские консультанты проанализировали две модели разделения – предложенную Минэнерго и модель НАКа.
О рисках, которые содержит последняя мы заявляли еще в октябре прошлого года на встрече в Еврокомиссии в Брюсселе. Тогда "Нафтогаз" как раз представлял свою модель. По возвращении в Украину мы создали межведомственную рабочую группу, и начали системно работать над проектом модели совместно с иностранными консультантами. В конце ноября и у нас, и НАКа были готовы драфт-проекты моделей разделения компании, в которых расписана структура выделения в отдельный вид деятельности украинской ГТС и подземных газовых хранилищ (ПГХ).
РБК-Украина: Давайте уточним. То есть, на сегодня существует 2 модели разделения НАКа. "Нафтогаз" предлагает передать ГТС и ПГХ новой компании ООО "Газораспределительные системы Украины", а права на корпоративное управление – Фонду госимущества. Министерская модель предусматривает сохранение сегмента транспортировки газа в ведении Минэнерго. Почему Минэнерго не соглашается с предложениями НАКа?
Михаил Бно-Айриян: В вашем вопросе кроется скрытый ответ на него. Видите, даже вы говорите о том, что есть модель "Нафтогаза", а есть модель министерства, что мы должны или не должны с ней согласиться. Все это – следствие того, кем был и фактически является НАК сейчас.
"Нафтогаз" - это монополия, которая, к сожалению, многие годы является не объектом политики, а ее субъектом. Руководители НАК "Нафтогаз-Украины" всегда были политическими назначенцами и через свои политические связи продавливали решения, выгодные в первую очередь компании, а не отрасли. Хотя подавались эти решения зачастую как выгодные для всего сектора энергетики. Нынешнее руководство НАКа - не исключение.
Мы против такого подхода. Мы за то, чтобы монополии были ограничены и были объектом политики, жесткой, бескомпромиссной, направленной на развитие конкуренции. Безусловно, НАК имеет право на свое виденье собственного развития, но это виденье не должно доминировать, это точно.
РБК-Украина: В чем ключевые различия моделей?
Михаил Бно-Айриян: Во-первых, мы считаем, что нельзя всю реформу энергетики свести лишь к реформе газового сектора. Ведь директивы Третьего энергопакета, которые нам необходимо имплементировать, касаются не только газового сегмента, но и регулируют работу электроэнергетики. При этом, эти директивы совместимы и пересекаются. Поэтому, если следовать Третьему энергопакету, компания, которая, к примеру, занимается добычей газа, не может совмещать эту деятельность с транспортировкой электроэнергии, и наоборот.
В Европе этот принцип соблюдается для того, чтобы максимально обезопасить рынок от влияния монополий и обеспечить принцип равного доступа к инфраструктуре и транспортировке для всех его игроков. Поэтому мы не считаем корректным говорить о разделении деятельности НАКа лишь в контексте выделения газотранспортной системы.
Второе ключевое различие – наша модель предполагает, что собственником активов в газовой сфере в частности, и в энергетике в целом, будут два министерства – Министерство экономического развития и торговли и Минэнерго.
В частности, мы предлагаем передать в государственную управляющую холдинговую компанию (МЭРТ заявлял о необходимости создания такого госхолдинга для эффективности управления 12 стратегическими госпредприятиями, - ред.) предприятия, осуществляющие добычу газа и нефти - "Укргаздобычу" и "Укрнафту", а также энергогенерирующие компании - "Энергоатом" и "Укргидроэнерго". То есть, все те активы, которые связаны с чистой бизнес-деятельностью.
При этом, мы предлагали не просто передать их в госхолдинг, но и закрепить возможность их последующей частичной приватизации стратегическому инвестору через ФГИ. В ведении Минэкономики также должен остаться НАК "Нафтогаз", который будет заниматься продажей газа, то есть трейдингом, и будет наделен функциями поставщика последней надежды. Хотя, если честно, я вообще не понимаю необходимости сохранения этой компании в недалеком будущем.
Под Минэнерго остаются предприятия-операторы магистральных сетей и систем, так называемые transmission system operator (ТSО). Речь идет об "Укрэнерго", "Укртрансгазе" и "Укртранснефти". "Нафтогаз" же считает, что Минэнерго не может владеть никакими активами в энергетической сфере.
Третье отличие – это наше виденье относительно газотранспортной системы. Мы считаем, что труба и "подземки" – это единое целое и должны оставаться таким в обозримом будущем. Да, можно и нужно посчитать, могут ли это быть два разных бизнеса, при каких условиях, но на первоначальном этапе разделять активы нельзя – есть риск для безопасности поставок и для конкуренции. НАК считает, что ПГХ должны остаться под ними.
Еще одно отличие - это судьба "Укргаздобычи" (УГД). Мы видим эту компанию независимым игроком. Независимым, в первую очередь, от НАКа. Потому что не видим никакой добавленной стоимости самого НАКа в этом вопросе. "Нафтогаз" настаивает своем контроле УГД, аргументируя это тем, что вертикальная интеграция – это самый эффективный способ поднять капитализацию компании.
Но УГД итак, по сути, вертикально-интегрированная компания (ВИНК), которая имеет и геологоразведку, и добычу газа, его переработку и переработку газокондентсата, и трейдинг нефтепродуктами. Поэтому делать "ВИНК на базе ВИНКа" не имеет никакого смысла. А главное – что будет с конкуренцией на рынке? Контролируя 75% добычи газа в стране и 100% мощностей по его хранению, имея историческое влияние на рынке трейдинга, НАК может фактически задушить в зародыше конкуренцию на рынке независимых игроков. Это точно не добавит ликвидности рынку.
РБК-Украина: Так все-таки, Минэнерго, как policy maker имеет право контролировать транспортировку?
Михаил Бно-Айриян: Имеет. Таких примеров в Европе предостаточно. Возьмите, например, Польшу, Швецию, Данию, Литву. Там министерства энергетики владеют активами в энергетической сфере. Причем, заметьте, что самые крупные активы с точки зрения генерации выручки ("Энергоатом", "Укргаздобыча") мы хотим отдать Минэкономики.
РБК-Украина: Почему Минэнерго настаивает на том, чтобы в ходе реорганизации в ведении министерства остались операторы системы?
Михаил Бно-Айриян: Это необходимо для того, чтобы мы в полной мере могли соблюсти требования Третьего энергопакета и обеспечить игрокам рынка равный, недискриминационный доступ к инфраструктуре. По сути, наша задача состоит в том, чтобы абсолютно любой поставщик энергоресурсов имел доступ к сетям, и никто не мог перекрыть ему эту возможность. Мы считаем, что соблюдение правила недискриминационного доступа – это ключ к демонополизации всей отрасли. И министерство готово взять на себя политическую ответственность и обеспечить работу компаний-операторов по европейским стандартам. Можно сказать, что это – наша миссия как министерства.
РБК-Украина: Какие существуют гарантии прозрачности вашей работы?
Михаил Бно-Айриян: Важно понимать, что в Евросоюзе сегмент транспортировки наиболее зарегулирован. Поэтому у наших иностранных партнеров и доноров, у неправительственных организаций всегда будет возможность повлиять на Минэнерго и проконтролировать, все ли мы делаем правильно. Мы будем находиться под постоянным пристальным вниманием. Поэтому какие-либо злоупотребления с нашей стороны автоматически исключены. Более того, операторы должны будут сертифицироваться регулятором, который обязательно должен учесть при принятии такого решения позицию секретариата Энергосообщества. Если там будут какие-то непрозрачные процессы или процедуры, не предусмотренные Третьим энергопакетом, мы сертификацию не пройдем. Вот и все.
РБК-Украина: Но как насчет того, что министерство не может осуществлять политику в отрасли, то есть, быть policy maker, и, одновременно, управлять активами госпредприятий?
Михаил Бно-Айриян: Важно понимать, что собственником госактивов на самом деле является государство в лице Министерства. Вообще слово "управлять" не совсем корректное в этом случае. Управлять компаниями будет руководство компании, ее правление. Мы будем представлены в набсовете, который контролирует работу руководства компании, в качестве акционера. Минэнерго будет лишь раз в год на собрании акционеров участвовать в обсуждении стратегии развития компании, обсуждать какие-то глобальные вопросы, которые будут и должны выноситься на собрание акционеров. Вот и все. В этом и заключается реформа корпоративного управления, начатая, кстати, нынешним менеджментом "Нафтогаза". Это хорошая инициатива, и мы ее поддерживаем.
При этом не существует ни одного документа Еврокомиссии, который бы запрещал policy maker владеть активами в энергосекторе. Но, слыша критику со стороны "Нафтогаза", и прислушавшись к мнению наших международных партнеров, мы существенно доработали нашу модель. В результате мы создали необходимые предохранители невмешательства министерства в каждодневную деятельность компаний.
Например, нашей моделью предусмотрено создание департамента, который будет работать по так называемому принципу "китайской стены". То есть, никому из замминистров он не будет подотчетен, и будет полностью независим в своей деятельности. Этот департамент будет заниматься исключительно вопросом реализации корпоративных прав.
РБК-Украина: То есть, другими словами, позиция акционера позволит Минэнерго влиять на принятие набсоветом стратегических решений?
Михаил Бно-Айриян: Конечно, министерство как акционер будет представлен в набсовете. Но и набсовет будет иметь очень ограниченный перечень фунукций. Вся полнота власти и управления будет находиться в руках правления.
РБК-Украина: Предполагается ли в дальнейшем реформа корпоративного управления компаний-операторов?
Михаил Бно-Айриян: Конечно, и это должно произойти сразу после принятия решения правительством о модели разделения НАКа.
РБК-Украина: В чем суть рисков разделения ПГХ и ГТС?
Михаил Бно-Айриян: Прежде всего, речь идет о безопасности транспортировки и прозрачности работы. У нас уникальная страна. Сравнивать ее с другими странами Европы в вопросе транзита и хранения газа не совсем уместно. У нас есть транзит газа и достаточно большой объем его добычи.
Когда потребление газа летом сокращается, наша газодобывающая отрасль работает на обеспечение внутренней закачки газа. Когда ты трейдер (а НАК позиционирует себя именно как трейдер), тебя интересует прибыль, маржа. Тогда, контролируя ПГХ, возникает риск того, что в какой-то момент начнется диктат цены: то есть, или закачивайте нам газ по конкретной цене, или доступ к хранилищам и инфраструктуре будет ограничен. Другими словами, появляется потенциальный рычаг влияния на рынок. Он исчезает, если ПГХ - не под "Нафтогазом". Ведь "Укртрансгаз" зарабатывает деньги именно на закачке и транспортировке газа, поэтому у компании отсутствует мотивация давить на трейдеров, когда компания не в структуре трейдера.
Кроме того, пока мы не увидели ни одного отчета о том, что отделение ПГХ не несет технологических рисков для транзита газа. А это вопросы не только национальной, но и общеевропейской энергобезопасности. Мы считаем, что этот вопрос нужно тщательно проанализировать, а не торопиться с его реализацией.
Нашу позицию, кстати, разделяют и консультанты Всемирного банка. В своем отчете они четко показали, что предложения НАКа по ПГХ находятся "в красной зоне" именно в вопросе безопасности поставок и конкуренции на рынке.
РБК-Украина: Согласно законодательству, 100% акций ГТС принадлежат государству, и этот актив не подлежит приватизации. При этом, по закону, допускается привлечение иностранного оператора для управления ГТС и передача ему 49% акций при сохранении контрольного пакета у государства. Будет ли реализована эта схема?
Михаил Бно-Айриян: Минэнерго в своей модели реформирования как раз уделяет этому вопросу большое внимание. Однозначно, под предприятие, которое будет управлять ГТС и ПГХ, например, "Укртрансгаз", мы будем привлекать иностранного оператора. В этом у нас солидарная позиция с НАК "Нафтогаз". Если этого не сделать, то сохранить существующие объемы транзита газа будет крайне сложно. Нам нужно получить большее доверие ко всей газотранспортной системе. Другого пути, кроме как привлечь иностранного надежного партнера, у нас нет.
РБК-Украина: На каких условиях стратегические инвесторы могут "зайти" в управление ГТС?
Михаил Бно-Айриян: Мы системно изучали этот вопрос. Ведь, по украинскому законодательству мы не можем приватизировать ГТС, но согласно модели разделения деятельности - Ownership unbundling, которая предусмотрена Третьим энергопакетом, четко прописаны требования по статусу, правовому титулу компании-оператора ГТС. На основании этого, мы считаем, что нам нужно идти по пути передачи ГТС и ПГХ в концессию. Это - единственный вид партнерства, который понятен иностранцам. Естественно, для этого необходимо будет доработать украинское законодательство, поскольку оно не защищает ни концессионера, ни государство.
РБК-Украина: Почему не рассматривается аренда?
Михаил Бно-Айриян: Согласно украинскому законодательству, передать в аренду госактивы может только ФГИ. И тут возникает риск несоответствия Третьему энергопакету. Представьте, что условно ФГИ будет передана компания, которая управляет ГТС. В дальнейшем встанет вопрос о частичной приватизации "Укргаздобычи", или "Энергоатома", или еще какого-то актива в энергетической сфере. Ведь такой сценарий возможен, правда? Каким образом это можно сделать? Лишь передав этот актив в ФГИ. У нас еще есть активы в генерации, которые также могут продаваться. Таким образом, может сложиться ситуация, при которой ФГИ будет полностью контролировать активы по добыче и генерации. А это противоречит Третьему энергопакету.
В НАКе нам возражают, объясняя, что это будет временно. Но наши реалии показывают, что приватизация может затянуться на годы. Поэтому позиция Минэнерго четкая: ФГИ должен "быть чистым", готовить госактивы к продаже, но не владеть активами в долгосрочной перспективе.
Кроме того, ФГИ не может провести полноценную экспертизу тех или иных процессов в отрасли, чтобы понять, что делается правильно по стандартам, а что - нет. Это также одна из причин, по которой Фонд не может управлять госактивами в энергосекторе.
РБК-Украина: Можете ли вы назвать конкретные сроки проведения реформирования энергосектора?
Михаил Бно-Айриян: Мы уже доработали финальный вариант модели разделения НАК "Нафтогаза" и отправили его в секретариат Энергосообщества. Доработали с учетом всех моментов, возникающих в связи с арбитражным процессом в Стокгольме. Теперь мы будем 2 недели ждать ответа. Еще некоторое время нужно будет, наверное, на проведения дискуссий внутри страны и согласования позиций. После этого решение должно быть принято на уровне правительства о выборе модели (модель Минэнерго или НАКа, - ред.) и плане ее имплементации.
Уверен, что через месяц у нас будут все необходимые условия для принятия соответствующего решения. Мы получим ответ из секретариата Энергетического Сообщества, у нас есть отчет Всемирного банка, есть детально проработанные модели. Лишь по трем вопросам нужно принять решения: по возможности совмещения функций policy maker и владения активами, выделения УГД и разделения трубы и хранилищ. По всем остальным вопросам у нас есть общее понимание.
И, что самое интересно, что если правительство примет решение о модели, думаю, что в течение первых ста дней его работы будет возможным разработать все необходимое законодательство. Это будет лучшим сигналом международному сообществу и потенциальным инвесторам о продолжении реформ в газовом секторе.
РБК-Украина: О каких моментах, касающихся Стокгольмского арбитража, вы говорите?
Михаил Бно-Айриян: Когда мы в первый раз направили нашу модель в секретариат Энергосообщества, были организованы в Вене слушанья со всеми участниками процесса. И там "Нафтогаз" неожиданно для всех заявил о том, что есть Стокгольм, есть риски, и что предпринимать какие-либо шаги по выделению активов из НАКа нельзя до решения арбитража.
После этого мы взяли паузу, посмотрели на аргументы юристов "Нафтогаза" и пришли к выводу, что мы не можем однозначно судить, насколько они сильны. У нас, кстати, есть свои мысли по этому поводу, но пока я об этом говорить не буду. Но поскольку это тонкий вопрос, мы решили нашу модель оставить с "открытой датой". То есть, решение правительство должно принять сейчас, нужно разработать и принять все необходимые изменения в законодательство, а выделять активы - уже после решения в суде.
РБК-Украина: В прошлую субботу, 23 апреля, премьер Владимир Гройсман проводил совещание по этому поводу. Позже, публично комментируя ваши заявления в Facebook по поводу отправки документов по вашей модели в секретариат Энергосообщества, первый замминистра экономики Юлия Ковалив отметила, что "у премьера было принято другое решение", а не то, о котором вы говорили.
Михаил Бно-Айриян: Это не совсем так. У нас действительно было
обсуждение у премьера, которое сопровождалось жаркой дискуссией. Интересно, что, как мне показалось, Минэкономразвития и "Нафтогаз" выступали единым фронтом по модели разделения. Это, мягко говоря, весьма странно. К нам в последнее время поступали сигналы, что позиции Минэкономики и НАКа в вопросе разделения компании синхронизированы, но впервые мы это четко увидели лишь во время совещания.
Так вот, Минэкономразвития в конце совещания при поддержке НАКа предложило «не выдумывать велосипед», а нанять ведущий мировой инвестиционный банк (типа Lazard, Goldman Sachs), заплатить ему деньги для того, чтобы финучреждение дало конкретные предложения, какую модель принять с точки зрения долгосрочной капитализации государственных компаний в газовом секторе. Платить, естественно, должен НАК.
Но мы считаем, это решение способом увести дискуссию в другое поле. Во-первых, это явное затягивание процесса как минимум на полгода. А от нас все ждут решения – доноры, ЕС - все хотят увидеть последовательность курса правительства в вопросе реформирования отрасли.
Во-вторых, предложения неверно по своей сути. Стратегической целью правительства является создание условий для построения рыночной экономики, что позволит участникам рынка предоставлять качественные товары и услуги потребителям по рыночной цене. Требование соответствовать условиям Третьего энергопакета также направлено на создание условий рыночной конкуренции в энергетическом секторе.
Таким образом, первоочередной целью для нас при реструктуризации НАК "Нафтогаза" является построение конкурентного энергетического рынка в Украине. Целью же руководства НАКа и членов наблюдательного совета компании является повышение прибыльности и капитализации компании. Такая цель более легко достигается при условии исключительного монопольного положения, экономии на масштабах (Economy of Scale), вертикальной интеграции и предоставления уникальных преимуществ до начала действия рыночных условий и других ограничений конкуренции. Все это явно противоречит стратегической цели по созданию условий рыночной конкуренции в нефтегазовом секторе.
Мы уверены, что правительство должно принимать решение по выбору модели реструктуризации НАК "Нафтогаз-Украины", основываясь на долгосрочных стратегических целях по созданию рыночной экономики, а не на среднесрочных операционных (тактических). И мы прекрасно понимаем, что любой инвестбанк скажет, что вертикальная интеграция (а значит, в нашем случае, сохранение монополии) – это самый лучший способ капитализировать компанию. Тогда возникает вопрос: а зачем мы вообще проводии реформы, направленные на привлечение новых игроков в сектор?
Вообще, если честно, все выглядит так, что руководство НАКа видит реформы газового сектора в увеличение собственной ликвидности (через повышение тарифов) и проведение реформы корпоративного управления (чтобы стать полностью независимым). Это неплохо, но мы говорим, что надо идти дальше, разделяться. Нам не нужен супер-монстр "Нафтогаз", а нужен десяток хороших устойчивых компаний в газовом секторе, которые сделают рынок ликвидным, дадут потребителю право выбора. А в ответ мы слышим, мол, подождите, Стокгольм, нужна вертикальная интеграция и т.п. Как-то не по-реформаторски получается.
РБК-Украина: Так решение принято или нет?
Михаил Бно-Айриян: Решение не принято, как бы этого кому-то не хотелось. По результатам совещания дано поручение Минэкономики вместе со всеми участниками процесса внести предложения по этому вопросу в Кабинет Министров. Поэтому каждый внесет свои предложения, а дальше - посмотрим.
Беседовала Мария Цатурян