Глава євродепартаменту Міненерго: нам не потрібен супер-монстр "Нафтогаз"

Уряду Володимира Гройсмана слідом за підвищенням тарифів на газ належить прийняти ще одне непросте рішення. Кабміну, по суті, доведеться не тільки провести реформу газового сектора за європейським зразком, але і позбавити НАК "Нафтогаз України" монопольного положення на ринку. Для цього компанії необхідно розділити за видами діяльності відповідно до вимог Третього енергопакету.

Каменем спотикання може стати вибір моделі поділу компанії. Саме навколо цього питання близько року триває дискусія між "Нафтогаз України" і Міненерго, яка уже давно переросла в запекле протистояння. І у монополіста, і у міністерства є своє бачення реформи і процедури поділу НАКу. Високопоставлене джерело РБК-Україна в Кабміні, повідомив, що зараз конфлікт вже торкнувся навіть кадрових питань. За його словами, "зараз гостро стоїть питання "догляду" людей, які мають альтернативну НАКу позицію".

Про те, яку модель поділу НАК "Нафтогаз України" Міненерго направило в секретаріат європейського Енергоспівтовариства, в чому відмінності моделей НАКу і Міненерго і про ключові ризики, які вони містять, в інтерв'ю РБК-Україна розповів керівник Департаменту стратегічного розвитку та євроінтеграції Міненерго Михайло Бно-Айріян (розробляв міністерську модель поділу НАК).

---

РБК-Україна: Реформа НАК "Нафтогаз України" супроводжується публічними дебатами і, фактично, відкритим протистоянням між Міненерго і НАКом. При цьому компанія нещодавно заявила про те, що реформа відстає від плану на 5 місяців. Ви, у свою чергу, на своїй сторінці в Facebook заявили, що "як би кому не хотілося провести реструктуризацію НАК на швидку руку, ми цього не дозволимо". У чому причина суперечок з НАКом, і чому гальмується реформа?

Михайло Бно-Айріян: Те, що між НАКом і Міненерго існує публічна дискусія - це величезний плюс, який дає нам можливість знайти найбільш правильні та оптимальні рішення.  І це стало можливим, до речі, завдяки тому, що ми активно долучилися до цього процесу і прийняли для себе рішення - показувати громадськості абсолютно всі документи, які стосуються цього питання. Вирішується доля активів на мільярди доларів. Тому як мінімум потрібно, щоб всі охочі могли подивитися на справжню мотивацію учасників цього процесу і зробити свої висновки, наскільки вони правильні.

Для того, щоб зрозуміти, чому процес реорганізації НАКу настільки складний і довгий, варто згадати передісторію. Після того, як був прийнятий профільний закон "Про ринок газу", який зобов'язує Україну перебудувати роботу галузі у відповідності з принципами Третього енергопакету, європейські донори дуже хотіли, щоб крім цього країна затвердила дорожню карту подальших реформ з реструктуризації газового сектора.

У результаті з'явилося урядове розпорядження №375-р від 25 березня 2015 року. Ми її між собою називаємо "План реформування газового сектору". Прийняття плану було однією з умов отримання кредиту для України від Світового банку на 500 млн доларів в минулому році. Так от, цим планом передбачалося, що  модель поділу "Нафтогазу" буде розроблена до 1 листопада минулого року і затверджена урядом до 1 лютого цього року.

РБК-Україна: Але вже кінець квітня, і поки громадськість бачить тільки нескінченні дебати між "Нафтогазу" і Міненерго по моделі поділу.

Михайло Бно-Айріян: Згоден. Але я вже говорив, що на кону - доля мільярдів доларів і майбутнє енергетики. Від нашого рішення буде залежати прийдуть сюди нові гравці, інвестиції, або раніше, у нас буде монополізація ринку.

Спочатку передбачалося, що модель поділу НАКу, яку ми зобов'язані були надати в секретаріат енергетичного співтовариства, повинна базуватися на рекомендаціях  консультантів Світового банку, роботу яких сплатила Єврокомісія ще в минулому році. Вони повинні були проаналізувати можливості виділення ГТС з "Нафтогазу". Їх звіт ми очікували до осені 2015 року.

Але вже в кінці минулого літа до нас почали надходити сигнали від наших міжнародних партнерів про те, що робота консультантів фактично заблокована "Нафтогазу". Ми реанімували співпрацю з консультантами, і вони опублікували свій звіт у лютому 2016 року. У ньому європейські консультанти проаналізували дві моделі поділу – запропоновану Міненерго і модель НАКу.

Про ризики, які містить остання ми заявляли ще в жовтні минулого року на зустрічі в Єврокомісії у Брюсселі. Тоді "Нафтогаз" як раз представляв свою модель. Після повернення в Україну ми створили міжвідомчу робочу групу, і почали системно працювати над проектом моделі спільно з іноземними консультантами. В кінці листопада і в нас, і НАКу були готові драфт-проекти моделей поділу компанії, в яких розписана структура виділення в окремий вид діяльності української ГТС і підземних газових сховищ (ПГС).

РБК-Україна: Давайте уточнимо. Тобто, на сьогодні існує 2 моделі поділу НАКу. "Нафтогаз" пропонує передати ГТС і ПСГ нової компанії ТОВ "Газорозподільні системи України", а права на корпоративне управління – Фонду держмайна. Міністерська модель передбачає збереження сегмента транспортування газу у веденні Міненерго. Чому Міненерго не погоджується з пропозиціями НАКу?

Михайло Бно-Айріян: У вашому питанні криється прихований відповідь на нього. Бачите, навіть ви говорите про те, що є модель "Нафтогазу", а є модель міністерства, що ми повинні або не повинні з нею погодитись. Все це – наслідок того, ким був і є НАК зараз.

"Нафтогаз" - це монополія, яка, на жаль, багато років є не об'єктом політики, а її суб'єктом. Керівники НАК "Нафтогаз України"  завжди були політичними призначенцями і через свої політичні зв'язки продавлювали рішення, вигідні в першу чергу компанії, а не галузі. Хоча подавалися ці рішення часто як вигідні для всього сектора енергетики. Нинішнє керівництво НАКу - не виняток.

Ми проти такого підходу. Ми за те, щоб монополії були обмежені і були об'єктом політики, жорсткою, безкомпромісною, спрямованої на розвиток конкуренції. Безумовно, НАК має право на своє бачення власного розвитку, але це бачення не повинно домінувати, це точно.

РБК-Україна: В чому ключові відмінності моделей?

Михайло Бно-Айріян: По-перше, ми вважаємо, що не можна всю реформу енергетики звести лише до реформи газового сектору. Адже директиви Третього енергопакету, які нам необхідно імплементувати, стосуються не тільки газового сегменту, але і регулюють роботу електроенергетики. При цьому, ці директиви сумісні і перетинаються. Тому, якщо слідувати Третього енергопакету, компанія, яка, приміром, займається видобутком газу, не може поєднувати цю діяльність з транспортуванням електроенергії, і навпаки.

У Європі цей принцип дотримується для того, щоб максимально убезпечити ринок від впливу монополій і забезпечити принцип рівного доступу до інфраструктури та транспортування для всіх його гравців. Тому ми не вважаємо коректним говорити про поділ діяльності НАКу лише в контексті виділення газотранспортної системи.

Друге ключове відмінність – наша модель передбачає, що власником активів у газовій  сфері зокрема, і в енергетиці в цілому, будуть два міністерства – Міністерство економічного розвитку і торгівлі та Міненерго.

зокрема, ми пропонуємо передати у державну управляючу холдингову компанію (МЕРТ заявляв про необхідність створення такого держхолдингу для ефективності управління 12 стратегічними державними підприємствами, - ред.) підприємства, які здійснюють видобуток газу і нафти - "Укргазвидобування" і "Укрнафту", а також енергогенеруючі компанії - "Меркурій" і "Укргідроенерго". Тобто, всі ті активи, які пов'язані з чистою бізнес-діяльністю.

При цьому, ми пропонували не просто передати їх в держхолдинг, але і закріпити можливість їх подальшої  часткової приватизації стратегічному інвесторові через ФДМ. У віданні Мінекономіки також повинен залишитися НАК "Нафтогаз", який буде займатися продажем газу, тобто трейдингом, і буде наділений функціями постачальника останньої надії. Хоча, якщо чесно, я взагалі не розумію необхідності збереження цієї компанії в недалекому майбутньому.

Під Міненерго залишаються підприємства-оператори магістральних мереж і систем, так звані transmission system operator (ТЅО). Мова йде про "Росукренерго", "Укртрансгазі" і "Укртранснафти". "Нафтогаз" ж вважає, що Міненерго не може володіти ніякими активами в енергетичній сфері.

Третя відмінність – це наше бачення щодо газотранспортної системи. Ми вважаємо, що труба і "підземки" – це єдине ціле і повинні залишатися таким в осяжному майбутньому. Так, можна і треба порахувати, чи можуть це бути два різних бізнесу, при яких умовах, але на початковому етапі розділяти активи не можна – є ризик для безпеки поставок і для конкуренції. НАК вважає, що ПГС повинні залишитися під ними.

Ще одна відмінність - це доля "Укргазвидобування" (УГД). Ми бачимо цю компанію незалежним гравцем. Незалежним, в першу чергу, від НАКу. Тому що не бачимо ніякої доданої вартості самого НАКу в цьому питанні. "Нафтогаз" наполягає своєму контролі УГД, аргументуючи це тим, що вертикальна інтеграція – це найефективніший спосіб підняти капіталізацію компанії.

Але УГД отже, по суті, вертикально-інтегрованої компанії (ВІНК), яка має і геологорозвідку і видобуток газу, його переробку та переробку газокондентсата, і трейдинг нафтопродуктами. Тому робити "ВІНК на базі Вінка" не має ніякого сенсу. А головне – що буде з конкуренцією на ринку? Контролюючи 75% видобутку газу в країні і 100% потужностей по його зберіганню, маючи історичне вплив на ринку трейдингу, НАК може фактично задушити в зародку конкуренцію на ринку незалежних гравців. Це точно не додасть  ліквідності ринку.

РБК-Україна: Так все-таки, Міненерго, як policy maker має право контролювати транспортування?

Михайло Бно-Айріян: Має. Таких прикладів в Європі предостатньо. Візьміть, наприклад, Польщу, Швецію, Данію, Литву. Там міністерства енергетики володіють активами в енергетичній сфері. Причому, зауважте, що найбільші активи з точки зору генерації виручки ("Меркурій", "Укргазвидобування") ми хочемо віддати Мінекономіки. 

РБК-Україна: Чому Міненерго наполягає на тому, щоб у ході реорганізації у віданні міністерства залишилися оператори системи?

Михайло Бно-Айріян: Це необхідно для того, щоб ми в повній мірі могли дотриматися вимоги Третього енергопакету і забезпечити гравцям ринку рівний, недискримінаційний доступ до інфраструктури. По суті, наша задача полягає в тому, щоб абсолютно будь постачальник енергоресурсів мав доступ до мереж, і ніхто не міг перекрити йому цю можливість. Ми вважаємо, що дотримання правила недискримінаційного доступу – це ключ до всієї галузі демонополізації. І міністерство готове взяти на себе політичну відповідальність та забезпечити роботу компаній-операторів з європейськими стандартами. Можна сказати, що це – наша місія як міністерства.

РБК-Україна: Які існують гарантії прозорості вашої роботи?

Михайло Бно-Айріян: Важливо розуміти, що в Євросоюзі сегмент транспортування найбільш зарегульований. Тому в наших іноземних партнерів та донорів, неурядових організацій завжди буде можливість вплинути на Міненерго і проконтролювати, чи все ми робимо правильно. Ми будемо перебувати під постійною пильною увагою. Тому будь-які зловживання з нашого боку автоматично виключені. Більш того, оператори повинні будуть сертифікуватися регулятором, який обов'язково повинен врахувати при прийнятті такого рішення позицію секретаріату Енергоспівтовариства. Якщо там будуть якісь непрозорі процеси чи процедури, не передбачені Третім енергопакетом, ми сертифікацію не пройдемо. От і все.

РБК-Україна: Але як щодо того, що міністерство не може здійснювати політику в галузі, тобто, бути policy-maker, і, одночасно, управляти активами держпідприємств?

Михайло Бно-Айріян: Важливо розуміти, що власником держактивів насправді є держава в особі Міністерства. Взагалі слово "керувати" не зовсім коректне в цьому випадку. Керувати компаніями буде керівництво компанії, її правління. Ми будемо представлені в наглядовій раді, яка контролює роботу керівництва компанії, в якості акціонера. Міненерго буде лише раз на рік на зборах акціонерів брати участь в обговоренні стратегії розвитку компанії, обговорювати якісь глобальні питання, які будуть і повинні виноситися на збори акціонерів. От і все. В цьому і полягає реформа корпоративного управління, яку, до речі, нинішнім менеджментом "Нафтогазу". Це хороша ініціатива, і ми її підтримуємо.

При цьому не існує жодного документа Єврокомісії, який би забороняв policy maker володіти активами в енергосекторі. Але, чуючи критику з боку "Нафтогазу", і прислухавшись до думки наших міжнародних партнерів, ми істотно доопрацювали нашу модель. У результаті ми створили необхідні запобіжники невтручання міністерства у щоденну діяльність компаній.

Наприклад, нашою моделлю передбачено створення департаменту, який буде працювати за так званим принципом "китайської стіни". Тобто, нікому з заступників міністра він не буде підзвітний, і буде повністю незалежний у своїй діяльності.  Цей відділ буде займатися виключно питанням реалізації корпоративних прав.

РБК-Україна: тобто, іншими словами, позиція акціонера дозволить Міненерго впливати на прийняття наглядовою радою стратегічних рішень?

Михайло Бно-Айріян: Звичайно, міністерство як акціонер буде представлений в наглядовій раді. Але і наглядова рада буде мати дуже обмежений перелік фунукций. Вся повнота влади та управління буде знаходитися в руках правління.

РБК-Україна: чи Передбачається в подальшому реформа корпоративного управління компаній-операторів?

Михайло Бно-Айріян: Звичайно, і це повинно відбутися відразу після прийняття рішення урядом про моделі поділу НАКу.

РБК-Україна: В чому суть поділу ризиків ПГС і ГТС?

Михайло Бно-Айріян: Перш за все, мова йде про безпеку транспортування та прозорості роботи. У нас унікальна країна. Порівнювати її з іншими країнами Європи в питанні транзиту і зберігання газу не зовсім доречно. У нас є транзит газу і досить великий обсяг його видобутку.

Коли споживання газу влітку скорочується, наша газовидобувна галузь працює на забезпечення внутрішньої закачування газу. Коли ти трейдер (а НАК позиціонує себе саме як трейдер), тебе цікавить прибуток, маржа. Тоді, контролюючи ПГС, виникає ризик того, що в якийсь момент почнеться диктат ціни: тобто, або завантажуйте нам газ за конкретною ціною, або доступ до сховищ і інфраструктурі буде обмежений. Іншими словами, з'являється потенційний важіль впливу на ринок. Він зникає, якщо ПГС - не під "Нафтогазу". Адже "Укртрансгаз" заробляє гроші саме на закачування і транспортування газу, тому у компанії відсутня мотивація тиснути на трейдерів, коли компанія не в структурі трейдера.

Крім того, поки ми не побачили жодного звіту про те, що відділення ПГС не несе технологічних ризиків для транзиту газу. А це питання не тільки національної, але й загальноєвропейської енергобезпеки. Ми вважаємо, що це питання потрібно ретельно проаналізувати, а не поспішати з його реалізацією.

Нашу позицію, до речі, поділяють і консультанти Світового банку. У своєму звіті вони чітко показали, що пропозиції НАКу за ПГС знаходяться "в червоній зоні" саме в питанні безпеки поставок і конкуренції на ринку.

РБК-Україна: Згідно з законодавством, 100% акцій ГТС належить державі, і цей актив не підлягає приватизації. При цьому, за законом, допускається залучення іноземного оператора для управління ГТС і передача йому 49% акцій при збереженні контрольного пакета в держави. Чи буде реалізована ця схема?

Михайло Бно-Айріян: Міненерго у своїй моделі реформування якраз приділяє цьому питанню велику увагу. Однозначно, під підприємство, яке буде управляти ГТС і ПСГ, наприклад, "Укртрансгаз", ми будемо залучати іноземного оператора. В цьому у нас солідарна позиція з НАК "Нафтогаз". Якщо цього не зробити, то зберегти існуючі обсяги транзиту газу буде вкрай складно. Нам потрібно отримати більшу довіру до всієї газотранспортної системи. Іншого шляху, крім як залучити іноземного надійного партнера, у нас немає.

РБК-Україна: На яких умовах стратегічні інвестори можуть "зайти" в управління ГТС?

Михайло Бно-Айріян: Ми системно вивчали це питання. Адже, за українським законодавством ми не можемо приватизувати ГТС, але згідно моделі поділу діяльності - Ownership unbundling, яка передбачена Третім  енергопакетом, чітко прописані вимоги по статусу, правового титулу компанії-оператора ГТС. На підставі цього, ми вважаємо, що нам потрібно йти по шляху передачі ГТС і ПСГ в концесію. Це - єдиний вид партнерства, який зрозумілий іноземцям. Природно, для цього необхідно буде доопрацювати українське законодавство, оскільки вона не захищає ні концесіонера, ні держава.

РБК-Україна: Чому не розглядається оренда?

Михайло Бно-Айріян: Згідно з українським законодавством, передати в оренду держактиви може тільки ФДМ. І тут виникає ризик невідповідності Третього енергопакету. Уявіть, що умовно ФДМ буде передана компанія, яка управляє ГТС. Надалі постане питання про часткову приватизацію "Укргазвидобування", або "Енергоатому", або ще якогось активу в енергетичній сфері. Адже такий сценарій можливий, правда? Яким чином це можна зробити? Лише передавши цей актив у ФДМ. У нас ще є активи в генерації, які також можуть продаватися. Таким чином, може скластися ситуація, при якій ФДМ буде повністю контролювати активи з видобутку і генерації. А це суперечить Третьому енергопакету.

У НАКу нам заперечують, пояснюючи, що це тимчасово. Але наші реалії показують, що приватизація може затягнутися на роки. Тому позиція Міненерго чітка: ФДМ повинен "бути чистим", готувати держактиви до продажу, але не володіти активами у довгостроковій перспективі.

Крім того, ФДМ не може провести повноцінну експертизу тих чи інших процесів у галузі, щоб зрозуміти, що робиться правильно за стандартами, а що - ні. Це також одна з причин, по якій Фонд не може керувати держактивами в енергосекторі.

РБК-Україна: чи можете ви назвати конкретні терміни проведення реформування енергосектору?

Михайло Бно-Айріян: Ми вже допрацювали фінальний варіант моделі поділу НАК "Нафтогазу" і відправили його в секретаріат енергетичного співтовариства. Доопрацювали з урахуванням всіх моментів, що виникають у зв'язку з арбітражним процесом в Стокгольмі. Тепер ми будемо 2 тижні чекати відповіді. Ще деякий час потрібно буде, напевно, на проведення дискусій всередині країни та узгодження позицій. Після цього рішення має бути прийнято на рівні уряду про вибір моделі (модель Міненерго або НАКу, - ред.) і плані її імплементації.

Впевнений, що через місяць у нас будуть всі необхідні умови для прийняття відповідного рішення. Ми отримаємо відповідь із секретаріату Енергетичного Співтовариства, у нас є звіт Світового банку, є детально опрацьовані моделі. Лише щодо трьох питань потрібно прийняти рішення: по можливості суміщення функцій policy maker і володіння активами, виділення УГД і поділу труби і сховищ. З усіх інших питань у нас є спільне розуміння.

І, що саме цікаво, що якщо уряд ухвалить рішення про моделі, думаю, що протягом перших ста днів його роботи буде можливим розробити все необхідне законодавство. Це буде кращим сигналом міжнародній спільноті і потенційним інвесторам про продовження реформ у газовому секторі.

РБК-Україна: Про які моменти, що стосуються Стокгольмського арбітражу ви говорите?

Михайло Бно-Айріян:  Коли ми в перший раз направили нашу модель до секретаріату Енергоспівтовариства, були організовані у Відні слухання з усіма учасниками процесу. І там "Нафтогаз" несподівано для всіх заявив про те, що є Стокгольм, є ризики, і що робити які-небудь кроки щодо виділення активів з НАКу не можна до вирішення арбітражу.

Після цього ми взяли паузу, подивилися на  аргументи юристів "Нафтогазу" і прийшли до висновку, що ми не можемо однозначно судити, наскільки вони сильні. У нас, до речі, є свої думки з цього приводу, але поки я про це говорити не буду. Але оскільки це тонке питання, ми вирішили нашу модель залишити з "відкритою датою". Тобто, рішення уряд має прийняти зараз, потрібно розробити і прийняти всі необхідні зміни в законодавство, а виділяти активи - вже після рішення в суді.

РБК-Україна: минулої суботи, 23 квітня, прем'єр Володимир Гройсман проводив нараду з цього приводу. Пізніше, публічно коментуючи ваші заяви в Facebook з приводу відправлення документів по вашій моделі в секретаріат енергетичного співтовариства,  перший заступник міністра економіки Юлія Ковалів зазначила, що "у прем'єра було прийнято інше рішення", а не той, про який ви говорили.

Михайло Бно-Айріян:   Не   так.  У  нас дійсно було обговорення у прем'єра, яке супроводжувалося запеклою дискусією. Цікаво, що, як мені здалося, Мінекономрозвитку і "Нафтогаз" виступали єдиним фронтом по моделі поділу. Це, м'яко кажучи, дуже дивно. До нас останнім часом надходили сигнали, що позиції Мінекономіки і НАК у питанні розділення компанії синхронізовані, але вперше ми це чітко побачили лише під час наради.

Так от, Мінекономрозвитку наприкінці наради при підтримці НАКу запропонувало «не вигадувати велосипед», а найняти провідний світовий інвестиційний банк (типу Lazard, Goldman Sachs), заплатити йому гроші для того, щоб фінустанова дало конкретні пропозиції, яку модель прийняти з точки зору довгострокової капіталізації державних компаній в газовому секторі. Платити, звичайно, повинен НАК.

Але ми вважаємо, що це рішення способом відвести дискусію в інше поле. По-перше, це явне затягування процесу як мінімум на півроку. А від нас всі чекають рішення – донори, ЄС - всі хочуть побачити послідовність курсу уряду в питанні реформування галузі.

По-друге, пропозиції невірно по своїй суті. Стратегічною метою уряду є створення умов для побудови ринкової економіки, що дозволить учасникам ринку надавати якісні товари та послуги споживачам за ринковою ціною. Вимога відповідати умовам Третього енергопакету також спрямоване на створення умов для ринкової конкуренції в енергетичному секторі.

Таким чином, першочерговою метою для нас при реструктуризації НАК "Нафтогазу" є побудова конкурентного енергетичного ринку в Україні. Метою ж керівництва НАКу та членів спостережної ради компанії є підвищення прибутковості та капіталізації компанії. Така мета більш легко досягається за умови виключного монопольного становища, економії на масштабах (Economy of Scale), вертикальної інтеграції та надання унікальних переваг до початку дії ринкових умов та інших обмежень конкуренції. Все це явно суперечить стратегічній меті створення умов ринкової конкуренції у нафтогазовому секторі.

Ми впевнені, що уряд має приймати рішення щодо вибору моделі реструктуризації НАК "Нафтогаз України", грунтуючись на довгострокових стратегічних цілях створення ринкової економіки, а не на середньострокових операційних (тактичних). І ми прекрасно розуміємо, що будь-інвестбанк скаже, що вертикальна інтеграція (а значить, в нашому випадку, збереження монополії) – це найкращий спосіб капіталізувати компанію. Тоді виникає питання: а навіщо ми взагалі проводии реформи, спрямовані на залучення нових гравців в сектор?

Взагалі, якщо чесно, все виглядає так, що керівництво НАКу бачить реформи газового сектору збільшення власної ліквідності (через підвищення тарифів) і проведення реформи корпоративного управління (щоб стати повністю незалежним). Це непогано, але ми говоримо, що треба йти далі, розділятися. Нам не потрібен супер-монстр "Нафтогаз", а потрібен десяток хороших стійких компаній в газовому секторі, які зроблять ринок ліквідним, дадуть споживачеві право вибору. А у відповідь ми чуємо, мовляв, почекайте, Стокгольм, потрібна вертикальна інтеграція і т. п. якось не по-реформаторськи виходить.

РБК-Україна: Так рішення прийнято чи ні?

Михайло Бно-Айріян:  Рішення не прийнято, як би цього комусь не хотілося. За результатами наради дано доручення Мінекономіки разом з усіма учасниками процесу внести пропозиції з цього питання до Кабінету Міністрів. Тому кожен внесе свої пропозиції, а далі - подивимося.

Розмовляла Марія Цатурян