Проект закона о десепаратизации был принят в первом чтении 22 июля 2014 года. Однако даже его поверхностный анализ свидетельствует о заложенных системным нарушениях прав человека и пренебрежении международными стандартами прав человека и нормами Конституции Украины.
Владимир Яворский
Проект закона о десепаратизации был принят в первом чтении 22 июля 2014 года. Однако даже его поверхностный анализ свидетельствует о заложенных системным нарушениях прав человека и пренебрежении международными стандартами прав человека и нормами Конституции Украины.
Законопроект призван бороться с сепаратизмом с помощью люстрационных, ликвидационных, конфискационных, образовательных и информационных мероприятий.
Под сепаратизмом авторы проекта понимают "деятельность, направленную на отделение части территории Украины по этническим, языковым, религиозным мотивам для создания нового государства, наделенного политической самостоятельностью или широкой автономией".
Сразу отметим, что это определение является очень нечетким и дает много оснований для разнообразного толкования. В частности, проект закона так и не дает никакого толкования видам такой деятельности. Когда не ясно о какой деятельности идет речь, то, с одной стороны, лицо не может предсказать свое поведение, чтобы не нарушать закон, а с другой - органы власти не могут действовать способом, предусмотренным законом, поскольку им самим в каждом случае надо будет толковать закон. С любой стороны, такая нечеткость является нарушением Европейской конвенции о защите прав человека, поскольку ограничение прав человека может осуществляться исключительно на основании четкого, понятного и предсказуемого закона. Итак, на базовом уровне этот проект закона закладывает нарушение прав человека, поскольку устанавливает наказание за неизвестные действия.
Отдельно стоит отметить, что непонятно, как можно бороться за создание государства, имеющего широкую автономию. Потому что когда речь идет об отдельном государстве, то оно всегда будет независимым и самостоятельным. Иначе это будет не государство, а другой субъект.
Это определение является ключевым, поскольку за такую неопределенную деятельность авторы закона предлагают ограничить сразу несколько фундаментальных прав человека:
- Свободу слова;
- Свободу ассоциаций;
- Право собственности;
- Право быть избранным.
Каждое из этих прав безусловно не является безграничным, и они подлежат ограничениям, должны быть четко установлены законом и должны быть необходимыми в демократическом обществе.
Также нет сомнения, что в целом государство имеет право и, возможно, даже обязанность защищать свою территориальную целостность. Однако возможности такой защиты также четко ограничены Конституцией Украины и международным правом, в частности, Европейской конвенцией о защите прав человека.
Удивительной является попытка авторов проекта придумать новый вид ответственности наряду с уголовной, гражданской и административной, они определяют "конституционную ответственность за сепаратизм, которая несет прежде всего политический характер".
Что под этим понимают авторы проекта - сложно понять.
Рассмотрим также отдельные предлагаемые десепаратизионные мероприятия.
Люстрационные меры
При определении люстрационных мероприятий проект закона определяет только объекты и субъекты люстрации. Все вопросы процедуры люстрации, в частности, кто и как будет осуществлять такую люстрацию, отнесены к отдельному закону о люстрации. Однако известно, что такого закона на сегодня нет, и ни один проект даже не принят в первом чтении. Следовательно, эти вопросы остаются законодательно неопределенными.
Другое принципиальное замечание. Люстрация является административным мероприятием, она не является наказанием. Однако авторы проекта практически полностью привязывают ее к совершению административных правонарушений или преступлений, имеющих "сепаратистские направления". Конечно, что означает это "направление", также четко не определено. Однако в таком случае речь идет фактически об установлении дополнительного наказания за совершенные правонарушения. При чем такое дополнительное наказание придумывается вопреки требованиям Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, не говоря уже об общих принципах права о невозможности дважды наказывать за одно правонарушение. Путая установленную ответственность за правонарушения с люстрацией, авторы проекта фактически подменяют люстрацию дополнительными правонарушениями и санкциями. Опять же вопреки положениям Конституции, уголовного и административного права.
Люстрация проводится не только в отношении органов власти, она также распространяется на политические партии, СМИ и высшие учебные заведения. Однако такой подход является нарушением Европейской конвенции о защите прав человека. Европейский суд по правам человека, рассматривая дела в отношении других стран, уже определил, что меры люстрации не могут распространяться на частный сектор и даже на государственный сектор, который не касается реализации государственной политики. То есть, на сегодня является широко признанным стандартом, что люстрация должна ограничиваться исключительно органами государственной власти.
Ликвидационные мероприятия
Ликвидационные мероприятия направлены на ликвидацию юридических лиц, отвечающих критериям, определенным этим проектом закона. Однако эти критерии опять же четко не определены.
Проект предусматривает возможность ликвидации политических партий в случае нарушения ст.5 закона о политических партиях. Очевидно, что для этого не нужно никакого дополнительного законодательства, в том числе, и принятия этого проекта закона.
Также предусматривается возможность ликвидации общественных объединений в соответствии со ст. 4 закона об общественных объединениях. Однако это тоже не требует никакого дополнительного законодательства.
Однако следующие определения снова вызывают удивление. Предполагается ликвидация юридических лиц, "к которым могут быть применены меры уголовно-правового характера при совершении уполномоченными лицами от имени и/или в интересах юридического лица преступлений, предусмотренных статьями 109, 110, 113, 146, 147, 258, 2581, 2582, 2583, 2584, 2585, 260, 262, 436, 437, 438, 444, 447 Уголовного кодекса Украины, при условии, если их деятельность связана с сепаратизмом и/или пособничеством сепаратистской деятельности".
Это является ничем иным, как установлением отдельной санкции за эти преступления. Стоит отметить, что за этими преступлениями ответственность будет нести отдельное физическое лицо. Вина юридического лица, в данном случае, является малопонятной, а тем более не понятно в каком судебном процессе и по какой процедуре она будет доказана. В уголовном процессе вину юридических лиц никто не устанавливает, поскольку юридические лица сегодня не признаются субъектами уголовной ответственности. Кто и каким образом будет применять этот новый вид ответственности остается непонятным.
Кроме этого, проект закона ликвидирует банки, которые основаны иностранными банками, находящимися под контролем иностранных правительств, осуществивших военную агрессию против Украины, аннексию части территории Украины или поддерживают сепаратизм в Украине, и банки, находящиеся под контролем таких иностранных правительств. Данное положение поднимает много вопросов о правомерности лишения права собственности таких банков. Однако, по меньшей мере, на законодательном уровне должен быть закреплен факт военной агрессии или аннексии. На сегодня в Украине не действует военное положение, все операции осуществляется как антитеррористические, то есть как такие, что не вызваны военной агрессией другой страны. Следовательно, это положение достаточно сложно применить. Также является довольно спорным с юридической точки зрения, должен ли банк отвечать своим имуществом за действия государства. Особенно это сложно, когда банк полностью принадлежит государству, а оно владеет лишь большим пакетом его акций. Одно дело, когда этот банк, например, осуществляет финансирование террористической деятельности, совсем другое - когда он ничего не совершает, а отвечает за действия одного из акционеров. Также непонятно, как это положение касается сепаратизма, поскольку военная агрессия другой страны или аннексия территории не является сепаратизмом вообще.
Следовательно, данные меры лишены не только четкого определения оснований для применения, но и не определено, кто и согласно каким процессуальным нормам будет осуществлять эти меры.
Конфискационные меры
Конфискационные меры применяются к имуществу юридических лиц, ликвидированных вследствие ликвидационных мероприятий, а также к имуществу физических лиц, осужденных за соответствующие преступления.
Конфискация имущества является вмешательством в право собственности. Она является видом наказания за совершение определенного правонарушения. Проект закона устанавливает это дополнительное наказание вопреки требованиям уголовного и административного законодательства. Фактически речь идет о двойном наказании лица. При чем, опять же, непонятно по какой процедуре это будет осуществляться.
Очевидно, что такие действия государства с большой вероятностью будут признаны Европейским судом по правам человека нарушением права собственности с предстоящим возмещением понесенных этим субъектом убытков. То есть, рано или поздно Украина проиграет эти дела.
Если есть соответствующая потребность, то представляется более логичной разработка изменений и дополнений к Уголовному кодексу, а не продуцирование новых противоречивых форм ответственности.
Образовательные и информационные мероприятия
Проект закона запрещает "трансляции телерадиопрограмм, вещания или деятельности в Украине телерадиоорганизаций, пропагандирующих в явной или неявной форме любые виды сепаратизма или способствующих сепаратистским настроениям".
С одной стороны, свобода слова может быть ограничена необходимостью защиты территориальной целостности. С другой стороны, предлагаемое определение является слишком нечетким. Достаточно сложно определить, какие программы или выражения могут "пропагандировать в явной или неявной форме любые виды сепаратизма или способствовать сепаратистским настроениям". Проект закона не определяет видов сепаратизма или его форм.
По украинскому законодательству запрещены призывы к изменению территории Украины в неконституционный способ. Будет ли программа, обсуждающая конституционные пути возможного изменения территории в данном случае признана сепаратистской?
При таком определении невозможно провести линию, которая бы четко разграничивала критические программы, обсуждение проблем, например, религиозных, национальных или языковых меньшинств, с сепаратизмом.
Европейский суд по правам человека очень осторожно подходил к наказаниям СМИ, особенно, когда речь шла о запрете программ или полностью всего вещания. Доказать прямую необходимость такого запрета и неотвратимый вред, которую приносит такая программа, очень непросто. В любом случае, законодательство должно очень четко и узко определять основания и процедуры для таких запретов. Данный проект закона ничего такого не содержит. Поэтому с очевидностью можно признать, что абсолютное большинство таких запретов будет позже признано такими, что нарушают права человека.
В частности, очень разные ситуации, когда распространяется ложная информация или прямые призывы к насилию, и когда идет дискуссия в рамках свободы высказываний по проблемам соблюдения прав разнообразных меньшинств.
Выводы
Из описанного выше становится очевидным, что данный законопроект на базовом уровне нарушает Конституцию Украины и принципы права, создает почву для массовых нарушений прав человека. Отдельные его положения возможно рассмотреть в контексте подготовки законодательства о люстрации или изменения уголовного законодательства, однако в целом этот закон является вредоносным и не может существовать в демократическом обществе. Его невозможно доработать и в этом, на самом деле, нет никакой общественной необходимости, а поэтому целесообразно отказаться от его дальнейшего рассмотрения.