Законопроект о легализации азартных игр: все плюсы и минусы

Две недели назад Кабинет министров Украины подал в Верховную раду законопроект №2285 "О государственном регулировании деятельности в сфере организации и проведения азартных игр". Проект призван решить проблему распространения нелегальных азартных игр в Украине, защитить граждан от недобросовестных операторов и создать условия для борьбы с игровой зависимостью.

Данный законопроект унифицирует в себе все виды азартных игр, казино, букмекерство, игровые автоматы, покер, лотереи, поэтому после его принятия прекратят свое действие законы Украины "О запрете игорного бизнеса в Украине" и "О государственных лотереях в Украине".

В пояснительной записке к законопроекту была обозначена амбициозная цель - привлечение инвестиций в Украину. По оценкам правительства, вывод игорного рынка из тени позволит пополнять государственный бюджет до 5 миллиардов гривен в год. Впрочем, итоговая сумма бюджетных поступлений будет зависеть от того, в какой именно редакции закон будет принят народными депутатами.

А принять поданный премьер-министром Алексеем Гончаруком законопроект должен быть уже до 1 декабря – такое распоряжение 2 сентября на межведомственном совещании с членами Кабинета министров Украины, руководством Верховной рады и представителями правоохранительных органов дал президент Владимир Зеленский.

Текст документа на официальном сайте Верховной рады был обнародован только через неделю после регистрации, попутно сменив профильный комитет, которым стал комитет по вопросам экономического развития вместо комитета финансов, налоговой и таможенной политики.

После публикации текста проекта, инициативу правительства уже можно проанализировать, выделив как положительные, так и совсем неоднозначные моменты.

Лицензии для всех и дорого

Лицензии на организацию игорного бизнеса будут разыгрываться на электронном аукционе. Весь процесс проведения, розыгрыша, правила, критерии и требования для участия в аукционе еще не определены. Они будут составляться регулятором, новым органом, который создается правительством – Комиссией по развитию и регулированию азартных игр, которая и станет проводить такие аукционы.

Одна из важнейших особенностей законопроекта – лицензии планируется выдавать на все виды азартных игр офлайн и онлайн: казино, букмекерство, игры в покер, а также офлайн лотереи и игровые автоматы. Срок лицензии будет составлять 5 лет.

Предусмотрено, что лицензии будут выдаваться как на организацию и проведения азартных игр, так и на каждую единицу игорного оборудования (игровой автомат, игровой стол, игровой стол с кольцом рулетки, ставкомат, беттинг машина) и букмекерский пункт. Игорное оборудование обязательно должно будет пройти тестирование и сертификацию.

Позитивный момент законопроекта – это высокая цена самих лицензий, стартовая стоимость которых уже определена. Причем она не фиксирована, а привязана к размеру месячного прожиточного минимума для трудоспособных граждан в Украине и в теории, с учетом ограниченности количества лицензий, может увеличиваться. Исключение составляет лицензия на лотерею, цена которой не указана и будет определяться Комиссией по развитию и регулированию азартных игр. Когда от регулятора зависит цена лицензии и он своим решением может устанавливать стоимость, это негативный момент, который в дальнейшем может нести коррупционные риски.

Дороже всего обойдется лицензия на казино в Киеве – около 37,5 миллионов гривен в год. От 25 миллионов будет стоить лицензия на казино в других городах, онлайн казино и для букмекеров. От 7,5 миллионов придется выложить за лицензию на игровые автоматы. Дешевле всего организаторам обойдется покер-клуб – и в офлайне и в онлайне цена лицензии стартует от 1,25 миллиона.

Каждый игорный стол в казино за год "съест" еще примерно 1,5 миллиона, если он с рулеткой, или 750 тысяч – если без. За один игровой автомат, ставкомат и беттинг машину нужно будет платить 30 тысяч в год. Годовая лицензия каждого букмекерского пункта будет стоить 750 тысяч гривен. Оплачиваться лицензия будет раз в квартал равными платежами и заранее – в начале предшествующего следующему кварталу месяца.

Такой высокий ценовой порог входа вместе с требованием наличия уставного капитала в размере не меньше 30 миллионов гривен должен гарантировать, что в игорный бизнес зайдут только серьезные игроки с внушительными инвестициями. После получения лицензии организатор азартных игр явно будет ею дорожить, а значит будет неукоснительно соблюдать закон, чтобы ее сохранить. В то же время, если бы платеж был небольшим, то это открыло бы дорогу коррупционным схемам. Ведь количество лицензий в каждой сфере азартных игр будет ограничено, а значит, желающих будет предостаточно.

В жестких рамках

Ограниченное число лицензий может сыграть и против развития игорного бизнеса. Так, законопроект предполагает только 20 лицензий для казино, по одной на каждое из заведений, которые разместятся только в пятизвездочных отелях. Лотерейный оператор вообще предусмотрен только один – в этой сфере будет действовать государственная монополия. Для покер-клубов предусмотрены 10 лицензий – поровну для офлайна и для онлайна.

Также законодатель объединил два вида азартных игр – это букмекерство и онлайн казино, для которых предусмотрел одну лицензию на 2 разных вида, которых дополнительно ограничил в количестве, всего 10 лицензий для всех организаторов подобных видов азартных игр. Это катастрофически мало, чтобы легализировать рынок, если данные ограничения сохранятся, рынок азартных игр останется в серой зоне.

Лояльнее всего законопроект относится к залам игровых автоматов. Для них предусмотрены целых 160 лицензий, каждая из которых позволяет установить по 250 слот-машин. В целом по Украине допускается работа 40 тысяч игровых автоматов. В сравнении с этой цифрой явно обделенными выглядят организаторы букмекерских ставок – им выделили всего 80 лицензий, каждая из которых дает право открыть только 10 пунктов, то есть 800 по всей стране.

Учитывая также тот факт, что гарантийный банковский депозит для организаторов "автоматного" бизнеса составит около 835 тысяч гривен, в то время как для остальных – более 30 миллионов, а также памятуя о более низкой стоимости лицензий, создается ощущение, что на содержание законопроекта могли повлиять люди, связанные с рынком слот-машин.

Иностранцев можно не ждать?

Так или иначе, для получения лицензии необходимо соответствовать ряду критериев. Один из них – все организаторы игорного бизнеса должны быть юридическими лицами Украины. Путь для нерезидентов предусмотрен, но тернистый – для получения лицензии они должны владеть украинской компанией, передать ей в пользование свой бренд, программные продукты, зарегистрировать домен в зоне UA для решения этих вопросов будет потрачено определенное время, которого иностранному инвестору может просто не хватить – все лицензии банально могут уже успеть разыграть.

Важным нюансом в привлечении игроков, в том числе и иностранцев, является порядок верификации игрока. Для того, чтобы принять участие в любой азартной игре, игрок обязан кроме оригинала документа, удостоверяющего личность, предъявить свой индивидуальный налоговый номер (далее - ИНН). Регистрация по паспорту допускается, но только в случае, если человек отказался от получения ИНН по религиозным соображениям и имеет соответствующую отметку. В итоге такое ограничение делает игры фактически недоступными для тех самых иностранных игроков, которых после легализации так ждут у президента и в правительстве.

Для того, чтобы иностранец смог играть, он должен будет получить ИНН в налоговой службе, никто это делать не будет, да и зачем иностранцу украинский ИНН, если он тут не на постоянном месте жительства. Если эта норма не изменится, о развитии туризма можно забыть, никто не приедет играть в Украину с такими законодательными ограничениями.

Регулятор и онлайн мониторинг

Для формирования и реализации государственной политики в сфере организации и проведения азартных игр, создается новый орган – Комиссия по развитию и регулированию азартных игр. Орган будет коллегиальным, в составе главы и шести членов. В законопроекте сразу прописано ограничение, только для граждан Украины. Норма не совсем логичная, учитывая, что рынок азартных игр у нас запрещен уже 10 лет и откуда могут появиться хорошие специалисты, у которых просто не может быть опыта работы в этой сфере в связи с его запретом.

Впрочем, Комиссию еще только предстоит создать. По разным оценкам, процесс может растянуться на 3-6 месяца, а то и больше, пока Комиссия полноценно не приступит к своим обязанностям. Насколько положительным будет эффект от легализации игорного рынка для государства и общества, зависит от прозрачности и профессиональности деятельности комиссии. Очевидно, что в нее должны войти представители бизнеса, государственные управленцы, люди с международным опытом.

Но законопроект запрещает входить в комиссию людям, занимающим любые другие должности (даже на общественных началах) и с любым возможным конфликтом интересов. Потому разумным видится создание при комиссии экспертного совета, где можно было бы аккумулировать необходимые знания и опыт.

Планируется создание системы онлайн мониторинга, к которой организаторы азартных игр обязаны будут подключить свое игорное оборудование для азартных игр. Предусмотрена даже возможность дистанционного отключения игровых автоматов, если возникнет такая необходимость. Создать систему планируют в течение года, после чего у организаторов будет еще шесть месяцев на подключение.

Правда, пока не ясна процедура ее функционирования и взаимодействия между операторами и контролерами. Например, как онлайн система будет администрироваться государством.

Остается открытым вопрос и о том, реально ли вообще технически создать весь необходимый функционал. Система онлайн мониторинга должна обеспечивать беспрепятственную круглосуточную в режиме реального времени передачу и прием данных с возможностью обработки, учета, накопления и хранения информации о зарегистрированных ставках и /или депозитов игроков, выплаченных выигрышей (призов), сделанных выплат, форму расчетов с игроками и валовой доход организатора азартных игр, а это по самым скромным подсчетам около 200 миллионов транзакций в сутки, какая система выдержит такую нагрузку, не совсем понятно.

Таким образом, переходный период может серьезно затормозить запуск рынка. Чтобы этого не произошло, необходимо дать Операторам азартных игр начать работать уже с момента принятия закона, оплатив лицензионный платеж, пока государство создаст условия необходимые условия. Государственный бюджет сразу начнет получать необходимые доходы, из которых можно финансировать создание Комиссии, системы онлайн мониторинга, медицины, спорт и культуры.

Не лицензиями едиными

Законодательство об азартных играх включает и налоговый кодекс. Но никакой специальной налоговой базы под игорную отрасль не создается, хотя это критически необходимо так как те налоговые ставки, которые существуют сейчас, вынуждают операторов азартных игр на минимизацию своих доходов.

На данное время действует специальный налог для букмекерства, казино – 18%, дополнительно к этим ставками действует налог на прибыль -18%, если добавить еще 1,5% военного сбора, нагрузка составляет 37,5%. При высоких лицензионных выплатах новосозданный рынок может не выдержать таких больших платежей, что спровоцирует операторов азартных игр на работу в тени и искать способы уклонения от уплаты налогов.

Кроме того, совершенно не учтена доходность разных видов игорного бизнеса. В том же букмекерстве она значительно ниже, а значит, и налоговая ставка должна быть меньше – на уровне 5-7%.

Добавим еще, что если сохранится налог на выигрыш для физических лиц, который составляет -18%, который будет взыматься с игрока, для еще не сформированного рынка это может стать губительным. Высок риск, что в таких условиях игроки уйдут к иностранным операторам. На данное время от налога на выигрыш отказались все европейские государства.

Учитывая тот факт, что в законопроекте Кабинета министров предусматривается использование кассовых аппаратов, дополнительная фискализация, не принесет никаких положительных эффектов для запуска отрасли.

Развитие спорта и самоконтроль

В законопроекте есть несколько однозначно положительных моментов. Планируется создание Фонда поддержки медицины, спорта и культуры, который будет наполняться за счет лицензионных платежей организаторов. Таким образом, игорный рынок будет финансировать те сферы, которые требуют государственной поддержки.

Важным нововведением должна стать и практика самоограничения игрока. Допуск к азартным играм по документам позволит оградить от них, к примеру, несовершеннолетних, но не ту часть игроков, которая может быть восприимчива к лудомании – игровой зависимости.

Поэтому любой игрок, который обнаружит у себя подобную проблему, может подать заявление организатору азартных игр или Комиссии и ограничить себя от игр на срок от 6 месяцев до 3 лет. Если же человек не признает наличие проблемы, добиться того же через суд могут его родственники первой линии.

После этого игрок будет внесен в специальный реестр, и доступ к азартным развлечениям на указанный период ему будет запрещен. Организаторы игр тоже не должны оставаться в стороне – законопроект требует от них быть социально ответственными и заботиться об игроках, размещать информационные материалы по вопросам игровой зависимости, предоставлять игрокам информацию о лечебных заведениях, где можно пройти лечение. Организаторы азартных игр должны периодически проводить инструктажи с персоналом по вопросам лудомании.

Открытость как залог успеха

Тем не менее, многие другие нюансы законопроекта однозначно требуют дальнейшей доработки. Проблемных моментов в документе еще предостаточно – тот же подход к рекламе азартных игр. С одной стороны, есть позитивные предложения – ввод такого нового понятия как бренд организатора азартных игр. Это позволит избежать появления несанкционированной рекламы, так как право на размещения будет исключительно у организаторов игр, владельца игрового бренда.

С другой стороны, законопроект предлагает полный запрет на наружную рекламу в любом виде. Конечно, требования к наружной рекламе должны быть очень серьезными, чтобы оградить от нее наиболее восприимчивые социальные группы. Но полный запрет видится скорее желанием убрать проблемный вопрос в сторону вместо его решения.

Насколько сильно изменится поданный премьером законопроект – станет понятно уже через месяц с небольшим, когда он будет приниматься Верховной радой. Но для этого процесс должен быть более открытым, чтобы общественность могла поучаствовать в дальнейшей разработке правил для легализованного рынка.

Ведь если в законе останутся существующие болевые точки, его принятие народными депутатами может затянуться, не уложившись в поставленные Владимиром Зеленским сроки. А конечный результат в виде легализации может не возыметь того позитивного эффекта, на который рассчитывают и у президента, и в Кабмине.