Зачем блокируется лицензирование лотерейного рынка

Уже более четырех лет лотерейный рынок Украины находится в полной неопределенности и организационном коллапсе. Причина - в отсутствии действующих Лицензионных условий, которые бы определяли порядок получения новых лицензий и регулировали выпуск и проведение лотерей.

Срок действия лицензий лотерейных операторов истек еще в марте 2014 года. Сегодня лотерейные компании осуществляют деятельность на основании положений закона "О государственных лотереях в Украине". Согласно этому закону, операторы лотерей действуют на основании ранее выданных лицензий до получения новых лицензий.

В общем, операторы лотерей продолжают действовать в русле положений лотерейного и лицензионного законодательства, однако в проигрыше остается государство, потому что отсутствие лицензионных условий означает отсутствие государственного контроля за деятельностью операторов лотерей.

С другой стороны, правовая неопределенность статуса игроков лотерейного рынка делает невозможным инвестирование в развитие лотерейной сети и повышение эффективности их работы. И как следствие – не увеличиваются  налоговые поступления и отчисления на социальные программы.  

Новые лицензии могут быть выданы операторам лотерей лишь на основании новых лицензионных условий. Разработка лицензионных условий происходила сложно, поскольку процесс требовал много времени - проведение круглых столов, согласований, рабочих совещаний. Пока во властных кабинетах осознавали социальную и политическую необходимость урегулирования лотерейного рынка, государственный бюджет не получал сотни миллионов гривен ежегодно.

Разработка и утверждение лицензионных условий является прямой обязанностью Министерства финансов и Кабинета министров. Кабмин и Государственная регуляторная служба Украины неоднократно направляли в Министерство финансов свои поручения и распоряжения по разработке лицензионных условий.

Наконец, в мае 2017 года Минфин подготовил и обнародовал проект постановления правительства об утверждении лицензионных условий и направил их заинтересованным органам для замечаний и предложений. Стоит отметить, что согласно регламенту, "в случае наличия замечаний проект визируется с замечаниями".

Все центральные органы, которые получили проект Лицензионных условий, среди них Государственная фискальная служба, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и другие, добросовестно приняли участие в разработке замечаний и вернули его со своими визами и обоснованными предложениями Министерству финансов Украины. Все, кроме Антимонопольного комитета Украины.

Собственная игра АМКУ

Вопреки регламенту Кабмина, АМКУ не предоставил замечания к проекту Лицензионных условий и не завизировал его, хотя и был обязан это сделать. Зато прислал разработчику в мае 2017 года информационное письмо с подписью неуполномоченного лица (надлежащим лицом для подписания является руководитель органа).

Также Антимонопольный комитет начал долговременное исследование лотерейного рынка. Отчет, по результатам исследования, вызвал недоумение у экспертов и участников лотерейного рынка. Вместо того, что бы выложить рекомендации к проекту лицензионных условий, АМКУ решил рекомендовать внести изменения в законы Украины, не приводя конкретных конструктивных замечаний к предложенному на рассмотрение проекту лицензионных условий. Хотя исследование лотерейного рынка не является частью процедуры и не предусмотрено ни одним процедурным законом, а являются собственной инициативой АМКУ.

Более того, результаты исследования АМКУ не стали чем-то новым и не содержат новых данных и выводов. Соответствующая информация уже была известна специалистам Минфина, который проводил собственную исследовательскую деятельность в течение нескольких предыдущих лет, с помощью круглых столов, совещаний, встреч и т.д. с экспертами, представителями международных и украинских компаний и ассоциаций.

Именно поэтому история с исследованием АМКУ лотерейного рынка больше напоминает сознательное и целенаправленное затягивание процесса, и попытку защитить интересы сторон, заинтересованных в неурегулированности лотерейного рынка. Об этом может свидетельствовать тот факт, что каждый этап исследования сопровождался необычным для государственных служащих широким освещением в СМИ и публичным обсуждением его промежуточных результатов.

На основании своего исследования рынка 22 февраля 2018 года Антимонопольный комитет принял отчет, которым фактически высказал такие замечания, что их и невозможно, и нецелесообразно учитывать. Поскольку некоторые просто не соответствуют законодательству или дублируют уже существующие, действующие положения.

Более того, рекомендации АМКУ, которые в последнее время широко озвучиваются его представителями, фактически является мнением отдельного эксперта Зоряны Топорецкой (о чем говорится в на страницах 115-116 самого отчета), в связи с чем они не имеют юридического значения и не могут быть предметом обсуждения Минфина и Антимонопольного комитета.

Таким образом, вместо содействия урегулированию лотерейного рынка и предоставления конструктивных замечаний, своими действиями АМКУ фактически заблокировал утверждение проекта Лицензионных условий и долгожданного получения лицензий лотерейными операторами. Такие действия влияют на фактическое выполнение госбюджета на 2018 год, которым предусмотрены поступления от платы за лицензию в размере 352 миллионов гривен.

Против закона и европейского опыта

Ключевым пунктом, который вызвал недовольство АМКУ, стало предусмотренное законом "О государственных лотереях в Украине" требование 10-летнего опыта выпуска и проведения государственных лотерей на лотерейном рынке Украины.

Стоит напомнить, что представленный на рассмотрение проект Лицензионных условий Минфина является нормативным актом, который принимается на основе и во исполнение законов, в частности, закона о государственных лотереях. Положения этого закона должны быть отражены в Лицензионных условиях, в противном случае Минфин не сможет ни требовать от соискателя лицензии подтверждение выполнения требований закона, ни отказать в выдаче лицензии по основаниям отсутствия опыта в 10 лет. По такой логике, можно будет исключать и все остальные дублирующие закон нормы, такие как требования к уставному капиталу оператора, требования к пунктам распространения, требования к лотерейным терминалам и тому подобное, сведет на нет регулирующее значение этих самых лицензионных условий.

Какими могли бы быть последствия исключения требования относительно десятилетнего опыта из лицензионных условий? Лотерейную лицензию получат десятки компаний, а Минфин будет тратить ресурсы на судебные процессы на доказательства того, что лицензиаты не соответствуют Закону. На данный момент, в производстве находятся несколько судебных дел в связи с отказом Минфина в рассмотрении документов на получение лицензии. Сложно даже представить, сколько судебных дел может быть при отсутствии основания для отказа в выдаче лицензии.

Интересно, что модель, которая предполагает монополию одной компании, которая работает на лотерейном рынке в течение длительного времени является нормой мировой практики. Так, например, монополия имеется в Великобритании, Франции, Венгрии, Польши, отдельных немецких землях и др. странах ЕС. Статистически в большинстве стран Европы выпуск и распространение лотерей осуществляется единым оператором государственных лотерей с опытом в десятки лет.

Итак, критика АМКУ требования к операторам лотерей по 10-ти летнему опыту работы не имеет под собой ни законодательных, ни практических оснований. В связи с тем, что представители АМКУ должны четко понимать законность указанной нормы и последствия ее применения, возникает логичный вопрос относительно мотивов отрицания очевидного.

Замечания АМКУ, которые уже есть в лицензионных условиях

Вообще, замечания АМКУ, изложенные в отчете, стоит распределить на три группы: а) замечание уже отражены в проекте Лицензионных условий, в которых они якобы высказаны, б) замечания, которые являются копированием или искажением норм действующего закона "О государственных лотереях в Украине" и другие законы и в) замечания, которые содержат законодательные предложения, и требуют внесения изменений в целый ряд законов Украины.

Впрочем, несмотря на множество идей, где и что можно усовершенствовать на лотерейном рынке, Антимонопольный комитет так и не предоставил официального ответа с замечаниями к проекту постановления Кабмина в порядке, определенном регламентом Кабинета министров, проигнорировав уже повторное обращение Минфина по этому поводу. Письмо разработчику вместе с завизированным проектом Лицензионных условий вместе с замечанием АМКУ не направило.

Тем не менее, попробуем разобрать эти замечания и рекомендации по пунктам.

Так, АМКУ в своем отчете рекомендует дать определение лотерей, а также критериев их отграничения от других азартных игр и запрета использования лотерей, которые визуализируют азартную игру. Это замечание Антимонопольного комитета уже учтено в проекте Лицензионных условий, поскольку содержит не только критерии отграничения от лотерей азартных игр, но и процедуры недопущения появления лотерей, которые визуализируют азартную игру.

Так, пункт 88 Лицензионных условий содержит ряд требований к государственных лотерей по уменьшению азартности и отличий их от запрещенных азартных игр, в частности: терминал электронной системы принятия ставок, который используется для проведения государственных лотерей, не может содержать генератор случайных чисел; ставка в государственную лотерею не может превышать трех процентов размера месячного прожиточного минимума для трудоспособного лица; игрок может письменно обратиться к лицензиату об установлении для него лимита общей суммы принятия ставок.

Лицензионные условия также имеют перечень, определение и признаки конкретных видов лотерей, а также обязанность согласования условий лотерей с Минфином перед началом их выпуска, что делает невозможным выпуск и проведение незаконных лотерей.

Запрет по визуализации азартной игры устанавливается также п.23 Лицензионных условий: "Условия проведения государственных лотерей не должны содержать возможность визуализации розыгрыша лотерей, которая используется для воспроизведения процесса прокрутки барабанов, что внешне воспроизводит процесс розыгрыша азартной игры на игральном автомате".

Лицензионные условия содержат четкие требования к видам лотерей бинго, тото, разрядных, числовых, моментальных, тиражных, комбинированных (пункты 4, - 7, 22 проекта Лицензионных условий), требования к их проведению и розыгрышу (пункты 43 - 51, 57, 58, 60, 77, проекта Лицензионных условий), а также требования к лотереям по уменьшению азартности и отличий их от запрещенных азартных игр (пункты 23, 88 проекта Лицензионных условий), в том числе запрет проводить лотереи, которые предусматривают визуализацию розыгрыша лотерей, что воспроизводит процесс прокрутки барабанов, который внешне похож на процесс розыгрыша азартной игры на игральном автомате (подпункт 7, пункта 88 проекта Лицензионных условий).

Еще одно замечание Антимонопольного комитета - определить понятие "иных средств", которые могут использоваться наряду с лотерейными билетами. Проектом Лицензионных условий предусмотрено, что термин "лотерейный билет" употребляется в значении, приведенном в законе Украины "О государственных лотереях в Украине" (пункт 4 проекта Лицензионных условий).

В этом же законе указано, что государственная лотерея может проводиться как с применением лотерейных билетов, так и с применением других средств, позволяющих подтвердить участие в лотерее или размер выигрыша, если они предусмотрены условиями лотереи, в том числе через терминалы электронной системы принятия ставок. Также, Лицензионными условиями предусмотрено обязательное отражение в условиях проведения лотерей описания билета и/или другого средства, который удостоверяет участие в государственной лотерее, его макета, предусмотрены требования к защищенности лотерейных билетов и другого средства, который удостоверяет участие в государственной лотерее от подделки. То есть проектом Лицензионных условий не допускается использование лотерейного билета или другого средства, что не позволяет подтвердить участие в лотерее или размер выигрыша приза.

АМКУ также рекомендует установить требования к проведению лотерей с помощью сети Интернет и мобильных устройств. Однако, положения предложенного проекта Лицензионных условий уже содержат такие требования.

Так, в Лицензионных условиях указано, что "Проведение государственных лотерей полностью или частично через сеть Интернет осуществляется исключительно с использованием электронной системы принятия ставок" (пункт 7 проекта Лицензионных условий). Предусмотрено обязательное отражение в условиях проведения лотерей "особенностей проведения государственных лотерей через Интернет относительно прохождения процедуры идентификации личности и установления возраста игрока, прием ставок, выплаты призов (выигрышей), порядок действий игрока в случае сбоев в работе электронной системы принятия ставок (подпункт 18 пункта 22 проекта Лицензионных условий).

Также предусмотрены другие требования к проведению лотерей через интернет, в том числе требования к интернет сайта, регистрации игрока на сайте интернет, размещение серверов, способ расчетов через интернет и т. п. Хотя Закон "О государственных лотереях в Украине" не предусматривает особенности проведения лотерей через мобильные устройства, любое мобильное устройство работает только с помощью передачи данных через сеть Интернет, а следовательно указанные Лицензионными условиями требования распространяются и на проведение лотереи через мобильные устройства.

Еще одно требование Антимонопольного комитета - обязательность использования электронной системы принятия ставок во время проведения лотерей. Проанализировав положения Лицензионных условий мы видим, что Лицензионные условия содержат требования относительно закрепления обязательности использования электронной системы принятия ставок независимо от вида лотерей при распространении лотереи через сеть Интернет или мобильные устройства или в другой электронной форме. В частности, предусмотрено, что "Проведение государственных лотерей полностью или частично через сеть Интернет осуществляется исключительно с использованием Электронной Системы принятия ставок".

Кроме того, в своем отчете АМКУ призвал "установить единые и прозрачные требования к программному обеспечению электронной системы принятия ставок", не прибегая к конкретным требованиям или замечаниям. Вместе с тем, в законе содержится исчерпывающий перечень требований к электронной системе принятия ставок и обязанностей операторов рынка.

Очередная рекомендация Антимонопольного комитета - обязать оператора обеспечить Минфин и прочие контролирующие органы средствами контроля, которые дадут возможность снимать информацию в режиме реального времени. Опять же, в Лицензионных условиях есть соответствующее положение - "контроль за проведением лотерей с использованием электронных систем принятия ставок участии в государственной лотерее в режиме реального времени осуществляется Казначейством".

Именно на этот ответственный орган возлагается обязанность контроля за проведением государственных лотерей с использованием электронных систем принятия ставок в режиме реального времени. В свою очередь, Казначейство – подотчетен и подконтролен Минфину орган.

Среди рекомендаций от АМКУ также является установление территориальных ограничений относительно запрета размещения мест проведения и распространения лотерей. Решение этого вопроса также предусмотрено в Лицензионных условиях. В частности, они предусматривают ограничения относительно запрета размещения мест проведения и распространения лотерей - на оккупированной территории Украины и определенных местах (детских, школьных, оздоровительных, религиозных заведениях) и требование, что распространение государственных лотерей не должно нарушать общественного порядка и препятствовать передвижению транспорта и пешеходов.

Среди уже учтенных в проекте Лицензионных условий вопросов, которые неожиданно обеспокоили Антимонопольный комитет, есть пункт и о безупречной деловой репутации руководителя оператора лотерей, а также его конкретное определение. В целом, сравнительный анализ отчета АМКУ и проекта Лицензионных условий, разработанных под руководством Минфина, дает понимание того, что рекомендации Антимонопольного комитета были учтены еще до того, как они их вообще озвучили. Что приводит к следующему вопросу: А изучали ли вообще в Антимонопольном комитете проект Лицензионных условий, а если изучали, то насколько квалифицированно в юридическом смысле?

Изменения в законы. Кому это нужно?

Часть рекомендаций АМКУ вообще невозможно выполнить правительству хотя бы потому, что они касаются норм закона, и не могут быть реализованы никаким иным образом, чем посредством принятия изменений в законодательство Верховной Радой.

В частности, среди замечаний и рекомендаций Антимонопольного комитета есть пункт о необходимости разработки "недискриминационных требований к участникам рынка" в проекте Лицензионных условий. В то же время, этот проект устанавливает требования к соискателям лицензии в соответствии с законом "О государственных лотереях в Украине". Проект Лицензионных условий – это подзаконный акт, что включает в перечень требований к участникам лотерейного рынка те требования, которые установлены Законом и не может добавлять, отменять или изменять их. Таким образом, замечания АМКУ относительно необходимости разработки других, не предусмотренных Законом требований к участникам лотерейного рынка противоречат порядку принятия нормативно-правовых актов.

Также Антимонопольный комитет рекомендовал закрепить ведение в открытом доступе реестра, в который должны включаться: сведения о субъектах хозяйствования, которые получили лицензии, а также всю информацию о лицензии. Создание предложенного АКМУ реестра лишь продублирует положение Единого государственного реестра юридических лиц, физических лиц-предпринимателей и общественных формирований, информация в котором находится в открытом доступе и содержит все необходимые сведения о субъектах хозяйствования. Кроме того, Минфин как центральный орган исполнительной власти уполномочен действовать исключительно в пределах предусмотренных законами Украины, а поэтому он не может создавать реестры, которые не предусмотрены действующим законодательством.

Еще одна рекомендация, которую невозможно выполнить без изменений закона - ввести централизованную компьютерную систему проведения лотерей. Закон "О государственных лотереях в Украине" не содержит отдельного понятия "центральная электронная система". Центральная электронная система является составной частью электронной системы принятия ставок, в которую также входят терминалы электронной системы принятия ставок.

К тому же, использование электронной системы принятия ставок не требуется при проведении мгновенных лотерей. В то же время, согласно закону, терминал электронной системы принятия ставок не должен содержать приборов и программ, которые самостоятельно определяют результат розыгрыша лотереи или размер выигрыша игрока, а также не может быть соединен с такими устройствами и программами, кроме соединения с центральной электронной системой государственной лотереи. Таким образом, закон "О государственных лотереях в Украине", а также другие законы, не предусматривают создание и функционирование другой, параллельной центральной электронной системы государственной лотереи".

Также АМКУ рекомендовал закрепить в законодательстве требование о сертификации/лицензирования программного обеспечения – электронной системы принятия ставок, лотерейных терминалов и тому подобное, наличие сертифицированного или определенного государством специального оборудования и ведение единого реестра моделей терминалов электронной системы принятия ставок. Все эти вопросы также невозможно решить путем изменений к проекту Лицензионных условий, поскольку они касаются разных законов: в частности, "О стандартизации", "Об аккредитации органов из оценки соответствия", "О лицензировании видов хозяйственной деятельности" и других. На сегодняшний день отсутствуют требования, определенные законом, по сертификации оборудования и программного обеспечения для проведения лотерей. Итак, сертификация не входит в предмет регулирования Лицензионных условий.

А своей рекомендацией "установить количественное ограничение терминалов электронной системы принятия ставок", Антимонопольный комитет фактически игнорирует требование закона "О государственных лотереях в Украине" относительно запрета устанавливать любые ограничения относительно осуществления деятельности по распространению государственных лотерей.

Вместе с тем, проектом Лицензионных условий также, на основании Закона, предлагается установить плату за выдачу лицензии за каждый пункт распространения лотерей в которых осуществляется прием ставок и выплата выигрышей в бестиражные лотереи, которые предусматривают осуществление визуализации розыгрыша безтиражних лотерей на терминалах электронной системы принятия ставок (терминалах самообслуживания, других электронных устройствах) и в лотереи тото.

Так же, без изменений в закон, невозможно выполнить пожелания Антимонопольного комитета об обязательном обнародовании операторами лотерей финансовой отчетности, специальных правил рекламирования лотерей, и количественных требованиях относительно постоянно действующих пунктов распространения государственных лотерей. В частности, количественные требования к оператору лотерей уже установлены законом "О государственных лотереях в Украине": "Оператор государственных лотерей должен иметь постоянно действующие обособленные подразделения в каждом населенном пункте Украины с населением свыше 500 тысяч человек, а также пункты распространения государственных лотерей в каждом населенном пункте с населением более 5 тысяч человек, но не менее 5 тысяч пунктов распространения. Электронная система принятия ставок оператора государственных лотерей должна включать не менее 5 тысяч работающих терминалов электронной системы принятия ставок, принадлежащих оператору государственных лотерей на праве собственности".

Аналогичная история и с "социальными пунктами" рекомендаций от АМКУ. Рекомендация "создать эффективные барьеры доступа потребителей на рынок выпуска и проведения отдельных видов лотерей" входит в противоречие с законодательством, которое запрещает устанавливать любые ограничения в отношении распространения лотерей, кроме случаев, если это нарушает общественный порядок и представляет опасность для жизни или здоровья граждан. Поэтому любые ограничения по распространению лотерей, в том числе в части барьеров доступа потребителей, должны быть урегулированы только на уровне закона.

А обеспечение направления средств от лотерейной деятельности на социальные потребности ("good causes") уже предусмотрено заключительными положениями закона о государственных лотереях. Кабинет министров обязан предусматривать при формировании госбюджета определения отчислений средств, полученных от проведения государственных лотерей одним из источников формирования спецфонда Государственного бюджета и направления этих средств на финансирование государственных объектов олимпийской подготовки, лечения детей, больных онкологическими и онкогематологическими заболеваниями, на финансирование культуры и спорта

Законопроект от Кабмина

Интересно, что практически все проблемные вопросы, определенные Антимонопольным комитетом в своем отчете, еще в 2015 году были отражены в подготовленном Минфином и внесенном Кабмином в Верховную Раду законопроекте "О детенизации рынка азартных игр и обеспечения доходами бюджета с целью выполнения социальных обязательств'язань".

Законопроект предлагает ввести комплексное регулирование рынка азартных игр в Украине, в частности: установить исчерпывающий перечень видов деятельности в сфере азартных игр, разрешенных в Украине (выпуск и проведение лотерей, организация казино, букмекерская деятельность) и воплотить систему лицензирования деятельности в сфере азартных игр с дифференцированным размером платы за лицензии в зависимости от вида деятельности, расположения игорного заведения и т. п.

Кроме того, законопроект предлагает установить жесткие требования к финансовому состоянию организаторов азартных игр с целью обеспечения их финансовой стабильности и обеспечения выплат выигрышей, а также отдельные специальные требования о соответствии игорного оборудования и программного обеспечения, используемого для проведения азартных игр, общепринятым международным стандартам

Также законопроект предусматривает жесткие требования к идентификации игроков, чтобы содействовать предупреждению негативных последствий от участия в азартных играх несовершеннолетних лиц, и жесткие финансовые санкции за невыполнение таких требований, вводит единую систему государственного мониторинга, что позволит осуществлять государственный контроль за деятельностью организаторов азартных игр благодаря получению данных от игорного оборудования и программного обеспечения

Чего на самом деле пытается достичь Антимонопольный комитет

Таким образом, несмотря на важность вопроса с точки зрения выполнения действующих законов и урегулирования существующего правового вакуума на рынке лотерей, АМКУ удалось превратить рабочий процедурный процесс согласования и проработки проекта Лицензионных условий на публичное зрелище. Несмотря на весь шум вокруг проекта, АМКУ так официально и не направил своих замечаний к нему.

Начав процедуру исследования рынка лотерей без существенных оснований для этого (ведь основанием для исследования рынка по сути стало банальное несогласие уполномоченного с положениями закона), АМКУ привязал данное исследование к проекту Лицензионных условий и почти на год затянул процедуру их согласования.

Наверное, часть ответственности за отсутствие регулирования лотерейного рынка сейчас уже можно положить именно на Антимонопольный комитет. Вместе с тем, остается без ответа вопрос относительно мотивов действий АМКУ, на которые уже были потрачены значительные государственные средства и человеческий ресурс Комитета.