Навіщо блокується ліцензування лотерейного ринку

Вже понад чотири роки лотерейний ринок України перебуває в повній невизначеності та організаційному колапсі. Причина - у відсутності діючих Ліцензійних умов, які б визначали порядок отримання нових ліцензій та врегульовували випуск та проведення лотерей.

Строк дії ліцензій лотерейних операторів добіг кінця ще в березні 2014 року. Сьогодні лотерейні компанії здійснюють діяльність на підставі положень Закону "Про державні лотереї в Україні". Згідно цього закону, оператори лотерей діють на підставі виданих раніше ліцензій до отримання нових ліцензій.

Загалом, оператори лотерей продовжують діяти в руслі положень лотерейного та ліцензійного законодавства, проте в програші залишається держава. Бо відсутність ліцензійних умов означає відсутність державного контролю за діяльністю операторів лотерей.

З іншого боку, правова невизначеність статусу гравців лотерейного ринку унеможливлює інвестування в розвиток лотерейної мережі та підвищення ефективності їхньої роботи. І як наслідок – не збільшуються  податкові надходження та відрахування на соціальні програми.  

Нові ліцензії можуть бути видані операторам лотерей лише на підставі нових ліцензійних умов. Розробка ліцензійних умов відбувалася складно, бо процес потребував багато часу - проведення круглих столів, узгоджень, робочих нарад тощо. Поки у владних кабінетах усвідомлювали соціальну і політичну необхідність врегулювання лотерейного ринку, державний бюджет не отримував сотні мільйонів гривень щороку.

Розроблення та затвердження ліцензійних умов є прямим обов’язком Міністерства фінансів та Кабінету Міністрів. Кабмін та Державна регуляторна служба України неодноразово направляли Міністерству фінансів свої доручення та розпорядження щодо розроблення ліцензійних умов. Нарешті, в травні 2017 року Мінфін підготував та оприлюднив проект постанови уряду про затвердження ліцензійних умов і направив їх зацікавленим органам для зауважень та пропозицій. Варто зазначити, що згідно регламенту, "у разі наявності зауважень проект візується із зауваженнями".

Всі центральні органи, які отримали проект Ліцензійних умов, серед них Державна фіскальна служба, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції та інші, добросовісно прийняли участь в опрацюванні зауважень та повернули його із своїми візами та обґрунтованими пропозиціями Міністерству фінансів України. Всі, окрім Антимонопольного комітету України.

Власна гра АМКУ

Всупереч регламенту Кабміну, АМКУ не надав зауваження до проекту Ліцензійних умов і не завізував його, хоча і був зобов’язаний це зробити. Натомість надіслав розробнику у травні 2017 року інформаційний лист за підписом неуповноваженої особи (належною особою для підписання є керівник органу). Також Антимонопольний комітет розпочав довготривале дослідження лотерейного ринку. Звіт, за результатами дослідження, викликав подив у експертів та учасників лотерейного ринку. Замість того, що б викласти рекомендації до проекту ліцензійних умов, АМКУ вирішив рекомендувати внести зміни до законів України, не наводячи конкретних конструктивних зауважень до запропонованого на розгляд проекту ліцензійних умов. Хоча дослідження лотерейного ринку не є частиною процедури і не передбачено жодним процедурним законом, а є власною ініціативою АМКУ.

Більше того, результати дослідження АМКУ не стали чимось новим і не містять нових даних та висновків. Відповідна інформація вже була відома фахівцям Мінфіну, який проводив власну дослідницьку діяльність протягом кількох попередніх років, за допомогою круглих столів, нарад, зустрічей і т.д. з експертами, представниками міжнародних та українських компаній та асоціацій.

Саме тому історія з дослідженням АМКУ лотерейного ринку більше нагадує свідоме та цілеспрямоване затягування процесу, та спробу захистити інтересів сторін, зацікавлених у неврегульованості лотерейного ринку. Про це може свідчити той факт, що кожний етап проведення дослідження супроводжувався незвичним для державних службовців широким висвітленням в ЗМІ та публічним обговоренням його проміжних результатів.

На підставі свого дослідження ринку 22 лютого 2018 року Антимонопольний комітет прийняв звіт, яким фактично висловив такі зауваження, що їх і неможливо, і недоцільно враховувати. Оскільки деякі просто не відповідають законодавству або дублюють вже існуючі, чинні положення.

Більше того, рекомендації АМКУ, які останнім часом широко озвучуються його представниками, фактично є думкою окремого експерта Зоряни Топорецької (про що йдеться на сторінках 115-116 самого звіту), у зв’язку з чим вони не мають юридичного значення та не можуть бути предметом обговорення Мінфіну та Антимонопольного комітету.

Таким чином, замість сприяння врегулюванню лотерейного ринку та надання конструктивних зауважень, своїми діями АМКУ фактично заблокував затвердження проекту Ліцензійних умов та довгоочікуваного отримання ліцензій лотерейними операторами. Такі дії впливають на фактичне виконання держбюджету на 2018 рік, яким передбачені надходження від плати за ліцензію в розмірі до 352 мільйонів гривень.

Проти закону та європейського досвіду

Ключовим пунктом, який викликав незадоволення АМКУ, стала передбачена Законом "Про державні лотереї в Україні" вимога щодо 10-тирічного досвіду випуску та проведення державних лотерей на лотерейному ринку України.

Варто нагадати, що представлений на розгляд проект Ліцензійних умов Мінфіну є нормативним актом, що приймається на основі і на виконання законів, зокрема, закону про державні лотереї. Положення цього закону повинні бути відображені в Ліцензійних умовах, в інакшому випадку Мінфін не зможе ні вимагати від здобувача ліцензії підтвердження виконання вимог закону, ні відмовити у видачі ліцензії з підстав відсутності досвіду у 10 років. За такою логікою, можна буде виключати і всі інші дублюючі закон норми, такі як вимоги до статутного капіталу оператора, вимоги до пунктів розповсюдження, вимоги до лотерейних терміналів тощо, зведе нанівець регулююче значення цих самих ліцензійних умов.

Якими могли б бути наслідки виключення вимоги щодо десятирічного досвіду з ліцензійних умов? Лотерейну ліцензію отримають десятки компаній, а Мінфін буде витрачати ресурси на судові процеси на доведення того, що ліцензіати не відповідають Закону. На даний момент, у провадженні перебувають декілька судових справ у звʼязку із відмовою Мінфіну у розгляді документів на здобуття ліцензії. Складно навіть уявити, скільки судових справ може бути за відсутності підстави для відмови у видачі ліцензії.

Цікаво, що модель, яка передбачає монополію однієї компанії, яка працює на лотерейному ринку протягом тривалого часу є нормою світової практики. Так, наприклад, монополія наявна у Великобританії, Франції, Угорщині, Польщі, окремих німецьких землях та ін. країнах ЄС. Статистично у більшості країн Європи випуск та розповсюдження лотерей здійснюється єдиним оператором державних лотерей із досвідом у десятки років.

Отже, критика АМКУ вимоги до операторів лотерей щодо 10-ти річного досвіду роботи не має під собою ані законодавчого, ані практичного підґрунтя. У звʼязку із тим, що представники АМКУ повинні чітко усвідомлювати законність зазначеної норми та наслідки її не застосування, виникає логічне запитання щодо мотивів заперечення очевидного.

Зауваження АМКУ, які вже є в ліцензійних умовах

Взагалі, зауваження АМКУ, викладені у звіті, варто розподілити на три групи: а) зауваження вже відображені в проекті Ліцензійних умов, до яких вони нібито висловлені, б) зауваження, які є копіюванням або спотворенням норм чинного Закону "Про державні лотереї в Україні" та інших законів і в) зауваження, які містять законодавчі пропозиції, та потребують внесення змін до цілого ряду законів України. Втім, не дивлячись на безліч ідей, де і що можна вдосконалити на лотерейному ринку, Антимонопольний комітет так і не надав офіційної відповіді із зауваженнями до проекту постанови Кабміну у порядку, визначеному регламентом Кабінету міністрів, проігнорувавши вже повторне звернення Мінфіну з цього приводу. Лист розробнику разом із завізованим проектом Ліцензійних умов разом із зауваженням АМКУ не надіслало.

Менше з тим, спробуємо розібрати ці зауваження та рекомендації по пунктах.

Так, АМКУ у своєму звіті рекомендує надати визначення лотерей, а також критеріїв їх відмежування від інших азартних ігор та заборони використання лотерей, які візуалізують азартну гру. Це зауваження Антимонопольного комітету вже враховано в проекті Ліцензійних умов, оскільки містить не лише критерії відмежування лотерей від азартних ігор, а й процедури недопущення появи лотерей, які візуалізують азартну гру.

Так, пункт 88 Ліцензійних умов містить ряд вимог до державних лотерей щодо зменшення азартності та відмінностей їх від заборонених азартних ігор, зокрема: термінал електронної системи прийняття ставок, який використовується для проведення державних лотерей, не може містити генератор випадкових чисел; ставка у державну лотерею не може перевищувати трьох відсотків розміру місячного прожиткового мінімуму для працездатної особи; гравець може письмово звернутись до ліцензіата про встановлення для нього ліміту загальної суми прийняття ставок.

Ліцензійні умови також мають перелік, визначення та ознаки конкретних видів лотерей, а також обов’язок погодження умов лотерей із Мінфіном перед початком їх випуску, що унеможливлює випуск та проведення незаконних лотерей.

Заборона щодо візуалізації азартної гри встановлюється також п.23 Ліцензійних умов: "Умови проведення державних лотерей не повинні містити можливість візуалізації розіграшу лотерей, яка використовується для відтворення процесу прокручування барабанів, що зовні відтворює процес розіграшу азартної гри на гральному автоматі". Ліцензійні умови містять чіткі вимоги до видів лотерей бінго, тото, розрядних, числових, миттєвих, тиражних, комбінованих (пункти 4, - 7, 22 проекту Ліцензійних умов), вимоги до їх проведення та розіграшу (пункти 43 - 51, 57, 58, 60, 77, проекту Ліцензійних умов), а також вимоги до лотерей щодо зменшення азартності та відмінностей їх від заборонених азартних ігор (пункти 23, 88 проекту Ліцензійних умов), у тому числі заборону проводити лотереї, які передбачають візуалізацію розіграшу лотерей, що відтворює процес прокручування барабанів, який зовні схожий на процес розіграшу азартної гри на гральному автоматі (підпункт 7, пункту 88 проекту Ліцензійних умов).

Ще одне зауваження Антимонопольного комітету - визначити поняття "інших засобів", які можуть використовуватись поряд із лотерейними білетами. Проектом Ліцензійних умов передбачено, що термін "лотерейний білет" вживається у значенні, наведеному в Законі України "Про державні лотереї в Україні" (пункт 4 проекту Ліцензійних умов). В цьому ж законі зазначено, що державна лотерея може проводитись як із застосуванням лотерейних білетів, так і з застосуванням інших засобів, які дозволяють засвідчити участь у лотереї або розмір виграшу, якщо вони передбачені умовами лотереї, в тому числі через термінали електронної системи прийняття ставок. Також, Ліцензійними умовами передбачено обов’язкове відображення в умовах проведення лотерей опису білета та/або іншого засобу, який засвідчує участь у державній лотереї, його макета, передбачено вимоги до захищеності лотерейних білетів та іншого засобу, який засвідчує участь у державній лотереї від підробки. Тобто проектом Ліцензійних умов не допускається використання лотерейного білета або іншого засобу, що не дозволяє засвідчити участь у лотереї або розмір призу виграшу.

АМКУ також рекомендує встановити вимоги до проведення лотерей за допомогою мережі Інтернет та мобільних пристроїв. Проте, положення запропонованого проекту Ліцензійних умов уже містять такі вимоги. Так, у Ліцензійних умовах зазначено, що "Проведення державних лотерей повністю або частково через мережу Інтернет здійснюється виключно із використанням електронної системи прийняття ставок" (пункт 7 проекту Ліцензійних умов). Передбачено обов’язкове відображення в умовах проведення лотерей "особливостей проведення державних лотерей через Інтернет щодо проходження процедури ідентифікації особи та встановлення віку гравця, прийняття ставок, виплати призів (виграшів), порядок дій гравця у випадку збоїв у роботі електронної системи прийняття ставок (підпункт 18 пункту 22 проекту Ліцензійних умов). Також передбачено інші вимоги до проведення лотерей через інтернет, у тому числі вимоги до інтернет сайту, реєстрації гравця на інтернет сайті, розміщення серверів, спосіб розрахунків через інтернет, тощо. Хоча Закон "Про державні лотереї в Україні" не передбачає особливості проведення лотерей через мобільні пристрої, будь-який мобільний пристрій працює лише за допомогою передачі даних через мережу Інтернет, а отже зазначені Ліцензійними умовами вимоги поширюються й на проведення лотереї через мобільні пристрої.

Ще одна вимога Антимонопольного комітету - обов’язковість використання електронної системи прийняття ставок під час проведення лотерей. Проаналізувавши положення Ліцензійних умов ми бачимо, що Ліцензійні умови містять вимоги щодо закріплення обов’язковості використання електронної системи прийняття ставок незалежно від виду лотерей при розповсюдженні лотереї через мережу Інтернет чи мобільні пристрої або в іншій електронній формі. Зокрема, передбачено, що "Проведення державних лотерей повністю або частково через мережу Інтернет здійснюється виключно із використанням Електронної Системи прийняття ставок". Окрім того, у своєму звіті АМКУ закликав "встановити єдині та прозорі вимоги до програмного забезпечення електронної системи прийняття ставок", не вдаючись до конкретних вимог чи зауважень. Водночас, у законі міститься вичерпний перелік вимог до електронної системи прийняття ставок та обов’язків операторів ринку.

Чергова рекомендація Антимонопольного комітету - зобов’язати оператора забезпечити Мінфін та інші контролюючі органи засобами контролю, які дадуть можливість знімати інформацію в режимі реального часу. Знову ж таки, в Ліцензійних умовах є відповідне положення - "контроль за проведенням державних лотерей з використанням електронних систем прийняття ставок участі у державній лотереї у режимі реального часу здійснюється Казначейством". Саме на цей відповідальний орган покладається обов’язок контролю за проведенням державних лотерей з використанням електронних систем прийняття ставок у режимі реального часу. В свою чергу, Казначейство – підзвітний та підконтрольний Мінфіну орган.

Серед рекомендацій від АМКУ також є встановлення територіальних обмежень щодо заборони розміщення місць проведення та розповсюдження лотерей. Вирішення цього питання також передбачено у Ліцензійних умовах. Зокрема, вони передбачають обмеження щодо заборони розміщення місць проведення та розповсюдження лотерей - на окупованій території України та певних місцях (дитячих, шкільних, оздоровчих, релігійних закладах) та вимогу, що розповсюдження державних лотерей не повинне порушувати громадського порядку і перешкоджати пересуванню транспорту та пішоходів.

Серед вже врахованих у проекті Ліцензійних умов питань, які неочікувано стурбували Антимонопольний комітет, є пункт і про бездоганну ділову репутацію керівника оператора лотерей, а також його конкретне визначення. Загалом, порівняльний аналіз звіту АМКУ та проекту Ліцензійних умов, розроблених під проводом Мінфіну, дає розуміння того, що рекомендації Антимонопольного комітету були враховані ще до того, як вони їх взагалі озвучили. Що призводить до наступного питання: А чи вивчали взагалі у Антимонопольному комітеті проект Ліцензійних умов, а якщо вивчали, то наскільки кваліфіковано в юридичному сенсі?

Зміни до законів. Кому це потрібно?

Частина рекомендацій АМКУ взагалі неможливо виконати уряду хоча б тому, що вони стосуються норм закону, і не можуть бути реалізовані жодним іншим чином, ніж за допомогою прийняття змін до законодавства Верховною Радою.

Зокрема, серед зауважень та рекомендацій Антимонопольного комітету є пункт про необхідність розробки "недискримінаційних вимог до учасників ринку" у проекті Ліцензійних умов. Водночас, цей проект встановлює вимоги до здобувачів ліцензії у відповідності до закону "Про державні лотереї в Україні". Проект Ліцензійних умов – це підзаконний акт, що включає до переліку вимог до учасників лотерейного рику ті вимоги, які встановлені Законом та не може додавати, відміняти або змінювати їх. Таким чином, зауваження АМКУ щодо необхідності розроблення інших, не передбачених Законом вимог до учасників лотерейного ринку суперечать порядку прийняття нормативно-правових актів.

Також Антимонопольний комітет рекомендував закріпити ведення у відкритому доступі реєстру, до якого мають включатися: всі відомості про суб’єктів господарювання, які одержали ліцензії, а також всю інформацію про ці ліцензії. Створення запропонованого АКМУ реєстру лише продублює положення Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, інформація в якому знаходиться у відкритому доступі та містить всі необхідні відомості стосовно суб’єктів господарювання. Окрім того, Мінфін як центральний орган виконавчої влади уповноважений діяти виключно в межах передбачених законами України, а тому він не може створювати реєстри, які не передбачені чинним законодавством.

Ще одна рекомендація, яку неможливо виконати без змін закону - запровадити централізовану комп’ютерну систему проведення лотерей. Закон "Про державні лотереї в Україні" не містить окремого поняття "центральна електронна система". Центральна електронна система є складовою частиною електронної системи прийняття ставок, в яку також входять термінали електронної системи прийняття ставок.

До того ж, використання електронної системи прийняття ставок не вимагається при проведенні миттєвих лотерей. Водночас, згідно закону, термінал електронної системи прийняття ставок не повинен містити в собі приладів та програм, які самостійно визначають результат розіграшу лотереї або розмір виграшу гравця, а також не може бути з'єднаним з такими пристроями та програмами, крім з'єднання з центральною електронною системою державної лотереї. Таким чином, Закон "Про державні лотереї в Україні", а також інші закони, не передбачають створення та функціонування іншої, паралельної "центральної електронної системи державної лотереї".

Також АМКУ рекомендував закріпити у законодавстві вимогу щодо сертифікації/ліцензування програмного забезпечення – електронної системи прийняття ставок, лотерейних терміналів тощо, наявність сертифікованого або визначеного державою спеціального обладнання та ведення єдиного реєстру моделей терміналів електронної системи прийняття ставок. Всі ці питання також неможливо вирішити шляхом змін до проекту Ліцензійних умов, оскільки вони стосуються різних законів: зокрема, "Про стандартизацію", "Про акредитацію органів з оцінки відповідності", "Про ліцензування видів господарської діяльності" та інших. На сьогоднішній день відсутні вимоги, визначені законом, щодо сертифікації обладнання та програмного забезпечення для проведення лотерей. Отже, сертифікація не входить до предмету регулювання Ліцензійних умов.

А своєю рекомендацією "встановити кількісне обмеження терміналів електронної системи прийняття ставок", Антимонопольний комітет фактично ігнорує вимогу Закону "Про державні лотереї в Україні" стосовно заборони встановлювати будь-які обмеження щодо здійснення діяльності з розповсюдження державних лотерей.

Разом з тим, проектом Ліцензійних умов також, на підставі Закону, пропонується встановити плату за видачу ліцензії за кожний пункт розповсюдження лотерей в яких здійснюється прийом ставок або виплата виграшів у безтиражні лотереї, які передбачають здійснення візуалізації розіграшу безтиражних лотерей на терміналах електронної системи прийняття ставок (терміналах самообслуговування, інших електронних пристроях) та у лотереї тото.

Так само, без змін до закону, неможливо виконати побажання Антимонопольного комітету про обов’язкове оприлюднення операторами лотерей фінансової звітності, спеціальних правил рекламування лотерей, та кількісних вимог щодо постійно діючих пунктів розповсюдження державних лотерей. Зокрема, кількісні вимоги до оператора лотерей вже встановлені Законом "Про державні лотереї в Україні": "Оператор державних лотерей повинен мати постійно діючі відокремлені підрозділи у кожному населеному пункті України з населенням понад 500 тисяч осіб, а також пункти розповсюдження державних лотерей в кожному населеному пункті з населенням понад 5 тисяч осіб, але не менше 5 тисяч пунктів розповсюдження. Електронна система прийняття ставок оператора державних лотерей повинна включати не менше 5 тисяч працюючих терміналів електронної системи прийняття ставок, що належать оператору державних лотерей на праві власності".

Аналогічна історія і з "соціальними пунктами" рекомендацій від АМКУ. Рекомендація "створити ефективні бар’єри доступу споживачів на ринок випуску та проведення окремих видів лотерей" входить у суперечність з законодавством, яке забороняє встановлювати будь-які обмеження щодо розповсюдження лотерей, крім випадків, якщо це порушує громадський порядок та становить небезпеку для життя чи здоров'я громадян. Тому будь-які обмеження щодо розповсюдження лотерей, в тому числі в частині бар’єрів доступу споживачів, повинні бути врегульовані лише на рівні закону.

А забезпечення спрямування коштів від лотерейної діяльності на соціальні потреби ("good causes") вже передбачене прикінцевими положеннями закону про державні лотереї. Кабінет Міністрів зобов’язаний передбачати при формуванні держбюджету визначення відрахувань коштів, отриманих від проведення державних лотерей одним із джерел формування спецфонду Державного бюджету і спрямування цих коштів на фінансування державних об'єктів олімпійської підготовки, лікування дітей, хворих на онкологічні та онкогематологічні захворювання, на фінансування культури та спорту.

Законопроект від Кабміну

Цікаво, що практично всі проблемні питання, визначені Антимонопольним комітетом у своєму звіті, ще у 2015 році були відображені у підготовленому Мінфіном та внесеному Кабміном до Верховної Ради законопроекті "Про детінізацію ринку азартних ігор та забезпечення доходами бюджету з метою виконання соціальних зобов'язань".

Законопроект пропонує запровадити комплексне регулювання ринку азартних ігор в Україні, зокрема: встановити виключний перелік видів діяльності у сфері азартних ігор, які дозволені в Україні (випуск та проведення лотерей, організація казино, букмекерська діяльність) та втілити систему ліцензування діяльності у сфері азартних ігор з диференційованим розміром плати за ліцензії в залежності від виду діяльності, розташування грального закладу тощо.

Окрім того, законопроект пропонує встановити жорсткі вимоги до фінансового стану організаторів азартних ігор з метою забезпечення їх фінансової стабільності та гарантування виплат виграшів, а також окремі спеціальні вимоги щодо відповідності грального обладнання та програмного забезпечення, що використовується для проведення азартних ігор, загальноприйнятим міжнародним стандартам.

Також законопроект передбачає жорсткі вимоги до ідентифікації гравців, щоб сприяти попередженню негативних наслідків від участі в азартних іграх неповнолітніх осіб, та жорсткі фінансові санкції за невиконання таких вимог, запроваджує єдину систему державного моніторингу, що дозволить здійснювати державний контроль за діяльністю організаторів азартних ігор завдяки отриманню даних від грального обладнання та програмного забезпечення.

Чого насправді намагається досягти Антимонопольний комітет

Таким чином, не зважаючи на важливість питання з точки зору виконання діючих законів та врегулювання існуючого правового вакууму на ринку лотерей, АМКУ вдалося перетворити робочий процедурний процес узгодження та опрацювання проекту Ліцензійних умов на публічне видовище. Не зважаючи на весь галас навколо проекту, АМКУ так офіційно й не направив своїх зауважень до нього. Розпочавши процедуру дослідження ринку лотерей без суттєвих підстав для цього (адже підставою для дослідження ринку по суті стала банальна незгода уповноваженого із положеннями закону), АМКУ привʼязав дане дослідження до проекту Ліцензійних умов та майже на рік затягнув процедуру їх узгодження.

Мабуть, частину відповідальності за відсутність регулювання лотерейного ринку зараз вже можна покласти саме на Антимонопольний комітет. Разом з тим, залишається без відповіді питання щодо мотивів дій АМКУ, на які вже були витрачені значні державні кошти та людський ресурс Комітету.