Юрий Ганущак: "Реформу админтерустройства будут долго тянуть, потому что политической воли не просматривается"
Советник вице-премьер-министра Украины, один из архитекторов украинской реформы децентрализации власти Юрий Ганущак в интервью РБК-Украина рассказал о том, какой тернистый путь проходит административно-территориальная реформа в Украине, когда и при каких обстоятельствах она может произойти и как могут быть распределены обязанности между центральной и местной властью.
РБК-Украина: Вы давно и активно высказываетесь за увеличение полномочий местных общин. Какие полномочия должны быть переданы из центра на места прежде всего?
Юрий Ганущак: Не стоит вопрос в том, чтобы передать полномочия. Стоит вопрос о том, чтобы их разграничить между государством и местным самоуправлением. Сами по себе полномочия имеют свою природу, и уровень этой природы зависит от того, могут ли они быть у местного самоуправления однозначно, или не могут быть у местного самоуправления однозначно, или они могут быть переданы при определенных условиях, - это три категории тех полномочий, которые есть.
Точно не могут быть переданы вопросы безопасности, точно должно быть передано благоустройство территорий. Все остальное находится в зоне, которая передается при определенных условиях. Не могут быть переданы полномочия, не "размазанные" по территории. Поэтому программа чернобыльцев здесь точно не проходит, она остается на государственном бюджете.
Третье - это возможность самостоятельно органам местного самоуправления определять способы и формы достижения успеха при выполнении этих полномочий. То есть должны быть определенные индикаторы успеха.
В этом отношении лучшие полномочия - это среднее образование. Самое главное задание, которое государство доверяет самоуправлению: научите мне человека так, чтобы он был конкурентоспособен во внешнем мире. А для того, чтобы сказать, хорошо или нет: вот вам ВНО - и ВНО определит, хороши вы или нет. Можете строить десять школ, можете строить одну школу, можете заказывать профессоров из Соединенных Штатов - это ваше дело. Но государство оценивает, насколько вы подготовлены, если у вас уровень ВНО такой-то. Это яркий пример так называемых делегированных полномочий, которые при определенных условиях могут передаваться.
Ну, а например, помощь роженицам не может, потому что здесь люфтов нет. Если идти по этому критерию, то полномочия надо забирать. Программы социальной защиты не могут быть переданы местному самоуправлению, за них отвечает государство и только государство, и в этом отношении эти полномочия должны быть переданы обратно государству. Должна быть триада: полномочия, ресурсы, ответственность. Хоть одного элемента нет - оно не работает.
И однозначно самое главное в этой системе - это то, что государство должно быть отделено от местного самоуправления. Если полномочия выполняет и государство, и органы местного самоуправления - это не играет. Ну, те же районные государственные администрации - это орган государственной власти, который выполняет полномочия самоуправляющиеся - это нонсенс.
Поэтому самая главная вещь - это разграничить. Не ликвидировать госадминистрацию, а дать ей другие функции, то есть представительство государства, в первую очередь, правительства, Президента. В этом и сущность самоуправления, это отдельный вид публичной власти, а не протянутая рука государства.
Это и есть самоуправление. И, кстати, в этом отношении это фактически революция в системе публичных отношений, потому, что до середины ХХ века царило понимание, что государство имеет полную монополию на осуществление публичной власти. Все, монополии нет, монополия разрушилась, часть полномочий перешла к местному самоуправлению, со стороны государства остается только контроль за законностью при исполнении этих полномочий.
РБК-Украина: Можете ли Вы назвать примеры других стран, где была проведена реформа децентрализации? Насколько она была успешной?
Юрий Ганущак: Как лучший пример, который приводят в Украине, - это Польша. Польше, с одной стороны, было легко, потому что ей не надо было проводить реформу административно-территориального устройства на базовом уровне, то есть изменения у них были проведены в 70-х годах.
С другой стороны, им было трудно, потому, что у них практически в начале 90-х вообще ничего не было, танки там стояли российские. Кстати, мы мало чем отличаемся от них сейчас. Не было теории, был один профессор какой-то, который разбирался в этом. У нас хотя бы создана инфраструктура уже более-менее, есть достаточно людей, которые знают, как это делать. Они сделали реформу в начале 90-х, передали полномочия, жестко разграничили государство и местное самоуправление, а это самая главная вещь, которая должна быть.
В этом отношении сразу скажу, это будет очень трудно у нас. Даже относительно Киева, где ничего не мешает, этого не хотят сделать. То есть то, что, в принципе, немыслимо по теории местного самоуправления и вообще организации власти - совмещение должностей главы госадминистрации и городского головы - в Киеве есть. В этом отношении я большой пессимист, что эта реформа будет.
РБК-Украина: Сколько времени может занять процесс децентрализации в Украине? Год? Два?
Юрий Ганущак: Здесь надо разделять две вещи: если речь идет о реформе админтерустройства, которая является неотъемлемой частью, потому что надо создать пространственную основу для этого самого самоуправления, то в Грузии это сделали за один день, в Латвии тянули девять лет, там добровольное объединение, потом за один день приняли закон и все на этом закончилось.
Если речь идет о классической реформе местного самоуправления, то она идет постепенно. Потому что есть целый ряд законов, где надо уточнять разграничение полномочий, которое является достаточно сложным. Например, возьмем Государственную архитектурно-строительную инспекцию. Фактически в городах городской голова не имеет никакого влияния на строительство и за взятки все решает Государственная стройинспекция.
Первое, отдать на места - будет ли это местное самоуправление? Нет, не будет, потому, что, по теории, на каждое полномочие, которое передается, создает подразделение в системе государственной администрации, которое контролирует деятельность этого органа. Причем контролирует не самого "дядю" (застройщика), правильно ли он строит. Нет, создается городская архитектурная строительная инспекция, которая должна контролировать дядю. То есть взятки, по идее, должна принимать городская инспекция. Так вот, чтобы она не брала, существует государственная инспекция. И она уже бьет по рукам, поэтому, что проверяет на предмет абсолютно формальных признаков.
Вот когда создается система контроля, ее надо выстраивать очень тщательно, потому, что у нас нет традиции в Украине того, что тот, кто принимает решения, сам себя не контролирует. Вот как в Киеве: утром Кличко принимает решение, вечером он уже от имени государства себя контролирует. То, что будет коррупция в Киеве, - сто процентов. Потому что нет системы сбалансированности. Мне импонирует Кличко, но у него столько народу, которые знают, как красть, что однозначно будут воровать, потому, что нет системы контроля, которая не будет давать возможности украсть. Это долгий, очень долгий путь.
Только реформа админтерустройства - это одноразовый акт, он абсолютно необходим. Но я думаю, что у нас его тоже будут долго и нудно тянуть, потому что у нас политической воли не просматривается.
РБК-Украина: Какие законы в этом направлении должны быть приняты прежде всего?
Юрий Ганущак: Пакет должен быть принят сразу. Почему должен быть принят пакет? Вот сейчас все говорят о реформе, но никто палец о палец не ударит: а может, переживем, а может, как-то оно получится, а может, пошутили. На самом деле, та же реформа админтерустройства - это не более чем перетряхивание аппарата. То есть это перестановка одного бюрократа в другое место, но они страшно этого не хотят.
Поэтому во всех странах мира она идет очень тяжело. Но она является наиболее благодарной, потому что народ на улице очень не любит бюрократов, и поэтому любая реформа админтерустройства, если ее нормально подать, воспринимается людьми. Но поскольку влияют на умы людей бюрократы, чиновники местные, то они сеют страх: ой, закроются больницы, закроются школы, если меня, бюрократа, уволить с работы, все развалится.
Хотя, на самом деле, ничего не разваливается. Ну, потом еще вторая позиция -это админресурс при любых выборах. Чем больше бюрократов, тем больше админресурса. Поэтому ситуация такая, что в нормальных странах, которые имели успехи, делается пакет, который голосуется одновременно, но есть отдельный закон, который описывает порядок введения в действие той или иной нормы. Вот это надо расписывать очень тщательно. Например, нужно очень четко расписывать, в какой последовательности кто и куда переходит. Это по реформе админтерустройства.
Надо расписывать, через какое время меняются те или иные функции того или иного органа. Нужно обучать людей, то есть отдельно должно быть указано, что должно быть переподготовлено за такое то время, столько то людей на те и те должности.
То есть это как раз определенной проблемой. Но пакет должен быть принят одновременно, потому что все должны увидеть, как должна работать система и должны увидеть, что это неотвратимо. В этот пакет должны войти, прежде всего, закон об админтерустройстве, который показывает, каким должно быть это самое админтерустройство.
Второе - это закон о местном самоуправлении, где разграничены эти функции.
Третье - это закон о местных государственных администрациях, где устанавливается, чем они занимаются, то есть контрольные функции и координация.
Это три базовых закона. Затем изменения бюджетного и налогового законодательства (этот пакет сейчас уже подается в Верховную Раду, его не хотят принимать, но уже следующая Рада его примет), которые действительно дают возможности введения местных налогов и сборов. И самое главное - это регулирование ставок и новая система выравнивания по доходам, которая сейчас будет запускаться. Это еще два закона.
Ну, а дальше пошли уже отраслевые. В Польше это около 200 отраслевых законов, там мелочь, но это очень много кропотливого дела. Там пятьдесят человек сидело, там было поделено, бригады были сделаны и пятьдесят человек сканировали все законодательство.
РБК-Украина: Если полное завершение реформы по децентрализации взять за 100%, то на сколько процентов выполнена эта реформа сейчас? На 10%? На 20%? И как Вы считаете, это много или мало для этого времени?
Юрий Ганущак: Базовые законы все готовы, хоть завтра, хоть сегодня голосуй, было бы желание. Они подготовлены в неплохом виде уже пять лет, сейчас просто идет их усовершенствование и, скажем так, приучение высшего руководства государства к сути тех изменений, которые они должны осуществлять. То есть не дело подготовить законы, надо научить того, кто принимает решение, что так надо делать. Потому что на самом деле там есть очень много подводных камней.
РБК-Украина: Какие механизмы распределения средств на местах предусмотрены в реформе? Кто и каким образом будет решать, на что и в каких объемах они будут расходоваться?
Юрий Ганущак: Местные советы в пределах полномочий будут решать эти вопросы.
РБК-Украина: Предусматривает ли реформа децентрализации увеличение или наоборот уменьшение налогов, которые украинцы будут платить в местные бюджеты?
Юрий Ганущак: По количеству должен быть реорганизован налог на недвижимость, и предлагается разрешить органам местного самоуправления регулировать его ставки. В этом отношении объем доходов должен увеличиться. Теперь в общем об объемах: вообще, уровень налогообложения у нас в Украине чуть ли не самый маленький в Европе, по НДФЛ (налог на доходы физических лиц) меньше только в Болгарии, все остальные имеют 19%, 20%, как в какой стране, в Швеции - 35%. Поэтому все эти "вопли" по поводу того, что у нас огромные налоги, - от лукавого.
Проблема не в том, что большие налоги, проблема в том, что одни платят, а другие не платят. Потом налоги делятся по своей сущности и природе на те, которые однозначно государственные и однозначно местные. Общая тенденция, которая идет, если увеличиваются местные (крупный бизнес заинтересован в увеличении местных, потому что это создает среду для проживания), то уменьшаются государственные, но общая сумма денег, которые изымаются, остается такой же, потому что публичные дела никуда не деваются. То есть не хотите платить налогов - нет вопросов, езжайте на Северный полюс или где-то в тундру и сами себе организовывайте жизнь, а если вы живете в обществе, то должны платить налоги.
В этом отношении возьмем дороги те же в городах - разбиты по полной программе, деньги неоткуда взять. Ликвидировали транспортный сбор, поэтому у меня как у владельца автомобиля нет морального права требовать ремонта дорог, потому что я не плачу ничего. За что должны их ремонтировать? То есть даже тот небольшой транспортный сбор, который был совсем мизерный, и тот ликвидировали, потому что кому-то не хотелось платить за свой гараж из пятидесяти машин. Теперь ремонтировать за что, потому что то, что спускается сверху по линии субвенций, - это мизер, этого явно не хватает.
Мы сейчас должны вообще переосмыслить понимание налогов. Налоговая реформа, которая сейчас будет, эти все крики, которые идут: "Ой, там будут объединять села... Ой, село умрет..." Налоговая реформа, которая будет, и бюджетная, она говорит: все мы подходим к чистому самоуправлению. Что такое чистое самоуправления? Вот есть коттеджный городок, хотят сделать самоуправление: сбрасываются деньги - каждый месяц тысячу гривен платят управлению этого коттеджного городка, содержат двух-трех человек плюс текущие работы, и однозначно, что не может быть так, что управление пятьдесят процентов тянет, а текущие тянут намного больше. Это классическое местное самоуправление, такое будет принято тоже.
А у нас сейчас сельские советы, которые имеют меньше двух тысяч населения, подавляющее большинство (средств) идет на содержание аппарата, четыре с половиной человека... на благоустройство территории - ноль. Это самоуправление? Нет, это не самоуправление. На самом деле, это достаточно серьезная революция, которая дает переосмысление того, что делается, как организуется жизнь на местах. Один из ярких симптомов того, что это удалось, это когда мандат народного депутата является менее привлекательным, чем мандат депутата городского совета, причем не в Киеве, а где-то в другом городе. Но в Киеве надо восстановить районные советы для того, чтобы было самоуправление, потому что фактически городской совет - это не самоуправление. Если это будет, значит, реформа удалась.
Когда ты здесь, на местах, и ты через городской совет можешь что-то сделать и показать наглядно - это уважение людей. Самая главная вещь, по которой должны определяться люди, - голосование по мажоритарке. Если человек был депутатом местного совета, значит, у него есть какой-то опыт вообще публичной деятельности, он публикуется, он известен, он есть в Интернете. Если нет - значит, это бизнес, значит, он пришел решать дела.
РБК-Украина: Предусмотрены ли механизмы контроля со стороны общин за использованием средств местной властью?
Юрий Ганущак: Однозначно. Ну вот у меня 15 гривен в год плата за землю. Вопрос: буду ли я интересоваться, куда делись мои деньги? Нет. А если тысячу? То есть заинтересованность людей, чтобы посмотреть, куда делись мои деньги, растет тогда, когда налог становится чувствительным. Сами придут и спросят.
Все абсолютно механизмы для контроля за бюджетом, за органами местного самоуправления. Но вопрос стоит в гражданском обществе. Оно создается, оно идет, это развитие общества. Возможности для контроля, прозрачность, уже даже проголосованы давно эти законы, все это есть. Теперь от общества зависит.
Беседовала Юлия Молочко
