Юрій Ганущак: "Реформу адмінтерустрою будуть довго тягнути, бо політичної волі не проглядається"
Радник віце-прем'єр-міністра України, один із архітекторів української реформи децентралізації влади Юрій Ганущак в інтерв'ю РБК-Україна розповів про те, який тернистий шлях проходить адміністративно-територіальна реформа в Україні, коли і за яких обставин вона може відбутися та як можуть бути розподілені обов'язки між центральною і місцевою владою.
РБК-Україна: Ви давно і активно висловлюєтесь за збільшення повноважень місцевих громад. Які повноваження мають бути передані з центру на місця передусім?
Юрій Ганущак: Не стоїть питання в тому, щоб передати повноваження, стоїть питання в тому, щоб їх розмежувати між державою і місцевим самоврядуванням. Самі по собі повноваження мають свою природу і рівень цієї природи залежить від того, чи вони можуть бути на місцевому самоврядуванні однозначно, вони не можуть бути на місцевому самоврядуванні однозначно, чи вони можуть бути передані за певних умов, - це три категорії тих повноважень, які є.
Точно не можуть бути передані безпекові речі, точно має бути переданий благоустрій територій, все решта знаходиться у зоні, яка передається при певних умовах. Не можуть бути передані повноваження, "розмазані" по території. Тому програма чорнобильців тут точно не проходить, вона залишається на державному бюджеті.
Третє - це можливість самостійно органам місцевого самоврядування визначати способи і форми досягнення успіху при виконанні цього повноваження. Тобто мають бути певні індикатори успіху.
В цьому відношенні найкраще повноваження - це середня освіта. Найголовніше завдання, яке держава довіряє самоврядуванню: навчіть мені людину так, щоб вона була конкурентоздатна у зовнішньому світі, а для того, щоб сказати, добре чи ні. От вам ЗНО - і ЗНО визначить, добрі ви чи ні. Можете будувати десять шкіл, можете будувати одну школу, можете замовляти професорів із Сполучених Штатів - це ваша справа, але держава оцінює, чи ви більш-менш нормальні, якщо у вас рівень ЗНО такий то. Це яскравий приклад так званих делегованих повноважень, які при певних умовах, можуть передаватися.
Ну, а наприклад, допомогу породіллям не може, тому, що тут люфтів немає. Якщо йти за цим критерієм, то повноваження треба навіть забирати. Програми соціального захисту не можуть бути передані місцевому самоврядуванню, за них відповідає держава і тільки держава, і в цьому відношенні ці повноваження мають бути передані назад до держави. Має бути тріада: повноваження, ресурси, відповідальність. Хоч одного елементу немає - воно не працює.
І однозначно найголовніше у цій системі - це те, що держава має бути відмежована від місцевого самоврядування. Якщо повноваження виконує і держава, і органи місцевого самоврядування - воно не грає. Ну ті ж самі районні державні адміністрації - це орган державної влади, який виконує повноваження самоврядні - це нонсенс. Тому найголовніша річ - це розмежувати. Не ліквідувати держадміністрацію, а дати їй інші функції, тобто представництво держави, у першу чергу, уряду, не Президента. В цьому і сутність самоврядування, це є окремий вид публічної влади, а не протягнута рука держави.
Це і є самоврядування. І, до речі, в цьому відношенні це є фактично революція в системі публічних відносин, тому, що до середини ХХ століття панувало розуміння, що держава має повну монополію на здійснення публічної влади. Все, монополії немає, монополія зруйнувалася, частина повноважень перейшла до місцевого самоврядування і зі сторони держави залишається тільки контроль за законністю при виконанні цих повноважень.
РБК-Україна: Чи можете Ви назвати приклади інших країн, де була проведена реформа децентралізації? Наскільки вона там була успішною?
Юрій Ганущак: Як кращий приклад, який наводять в Україні, - це Польща. Польщі, з одного боку, було легко, тому що їй не треба було робити реформу адміністративно-територіального устрою на базовому рівні, тобто зміни у них були проведені у 70-х роках.
З іншого боку, їм було важко, тому, що у них практично на початку 90-х взагалі нічого не було, танки там стояли російські. До речі, ми мало чим відрізняємося від них зараз. Не було теорії, був один професор якийсь розумівся в цьому. У нас хоч створена інфраструктура вже більш-менш, є достатньо людей, які знають, як це робити. Вони зробили реформу на початку 90-х, передали повноваження, розмежували жорстко державу і місцеве самоврядування, а це найголовніша річ, яка має бути.
У цьому відношенні зразу скажу, це буде дуже важко у нас. Навіть відносно Києва, де нічого не заважає, цього не хочуть зробити.
Тобто те, що в принципі немислимо по теорії місцевого самоврядування і взагалі організації влади, суміщення посад голови держадміністрації і міського голови у Києві спостерігається. У цьому відношенні я великий песиміст, що ця реформа буде.
РБК-Україна: Скільки часу може забрати процес децентралізації в Україні? Рік? Два?
Юрій Ганущак: Тут треба розділяти дві речі: якщо йдеться про реформу адмінтерустрою, яка є невід'ємною частиною, тому, що треба створити просторову основу для цього самого самоврядування, то в Грузії це зробили за один день, в Латвії тягнули дев'ять років, там добровільне об'єднання було, потім за один день прийняли закон і все на цьому закінчилось.
Якщо йдеться про класичну реформу місцевого самоврядування, то вона йде поступово. Тому що є ціла низка законів, де треба уточнювати розмежування повноважень, яке є достатньо складним. Наприклад, візьмемо Державну архітектурно-будівельну інспекцію. Фактично у містах міський голова не має ніякого впливу на будівництво і за хабарі все вирішує Державна будінспекція.
Перше, віддати на місця - чи буде це місцеве самоврядування? Ні, не буде, тому, що, за теорією, на кожне повноваження, яке передається, створюється підрозділ у системі державної адміністрації, який контролює діяльність цього органу, причому контролює не самого "дядька" (забудовника), чи правильно він будує, а контролює міську раду орган архітектури, тобто міська архітектурна будівельна інспекція, яка має контролювати дядька. Тобто хабарі, по ідеї, має брати міська інспекція, так от, щоб вона не брала, існує державна і вона б'є по руках, тому, що вона перевіряє на предмет абсолютно формальних ознак.
От коли створюється система контролю, її треба вибудовувати дуже ретельно, тому, що у нас немає традиції в Україні того, що той, хто приймає рішення, сам себе не контролює. От як у Києві: вранці Кличко приймає рішення, ввечері він має вже від імені держави себе контролювати. Те, що буде корупція в Києві, - стовідсотково. Тому що немає системи збалансованості. Мені імпонує Кличко, але біля нього скільки народу, які знають, як красти, що однозначно будуть красти, тому, що немає системи контролю, яка не буде давати можливості вкрасти. Це довгий, дуже довгий шлях.
Тільки реформа адмінтерустрою - це одноразовий акт, він абсолютно потрібний. Але я думаю, що у нас його теж будуть довго і нудно тягнути, тому що у нас політичної волі не проглядається.
РБК-Україна: Які закони у цьому напрямку мають бути ухвалені перш за все?
Юрій Ганущак: Пакет має бути прийнятий зразу. Чому має бути прийнятий пакет? От зараз всі говорять про реформу, але ніхто палець об палець не вдарить: а може переживемо, а може якось воно вийде, а може пожартували. Насправді, та ж реформа адмінтерустрою - це не більше ніж перетряхування апарату. Тобто це перестановка одного бюрократа в інше місце, але вони страшно цього не хочуть.
Тому в усіх країнах світу вона йде дуже важко, але вона є найбільш вдячною, тому, що народ надворі дуже не любить бюрократів, і тому будь-яка реформа адмінтерустрою, якщо її нормально подати, сприймається людьми. Але оскільки впливають на уми людей бюрократи, чиновники місцеві, то вони роблять величезні страхи: ой, позакриваються лікарні, позакриваються школи, якщо мене, бюрократа, звільнити з роботи, все розвалиться.
Хоча, насправді, нічого не розвалюється. Ну потім ще друга позиція, це адмінресурс при будь-яких виборах, чим більше бюрократів, тим більше адмінресурсу. Тому ситуація така, що у нормальних країнах, які мали успіхи, робиться пакет, який голосується одночасно, але є окремий закон, який описує порядок введення в дію тої чи іншої норми, ось це треба розписувати дуже ретельно. Наприклад, потрібно дуже чітко розписувати, в якій послідовності хто і куди переходить, це по реформі адмінтерустрою.
Треба розписувати, через який час міняються ті чи інші функції того чи іншого органу. Потрібно навчати людей, тобто окремо має бути вказано, що має бути перепідготовлено за такий то час, стільки то людей на ті й ті посади. Тобто це якраз і є дійсно певною проблемою, але пакет має бути прийнятий одночасно, тому, що всі мають побачити, як має працювати система і повинні побачити, що це є невідворотно. В цей пакет має увійти, перш за все, закон про адмінтерустрій, який показує, яким має бути той самий адмінтерустрій.
Друге - це закон про місцеве самоврядування, де розмежовані ці функції.
Третє, це закон про місцеві державні адміністрації, де встановлюється, чим вони займаються, тобто контрольні функції і координація.
Це три базових закони. Потім зміни до бюджетного і податкового законодавства (цей пакет зараз вже подається у Верховну Раду, його не хочуть приймати, але вже наступна Рада його прийме), яке дійсно дає можливості введення місцевих податків і зборів і саме головне, це регулювання ставок і нова система вирівнювання по доходах, яка зараз буде запускатися, це ще два закони.
Ну а далі пішли уже галузеві. У Польщі це близько 200 галузевих законів, там дрібнота, але це дуже багато марудної справи. Там п'ятдесят чоловік сиділо, там було поділено, бригади були зроблені і п'ятдесят чоловік сканували все законодавство.
РБК-Україна: Якщо повне завершення реформи з децентралізації взяти за 100%, то на скільки відсотків виконання цієї реформи виконано зараз? На 10%? На 20%? І як Ви вважаєте, це багато чи мало як для цього часу?
Юрій Ганущак: Базові закони всі підготовлені, хоч завтра, хоч сьогодні голосуй, було б бажання. Вони підготовлені у непоганому вигляді уже п'ять років, зараз просто йде їхнє удосконалення і, скажімо так, привчання вищого керівництва держави до суті тих змін, які вони мають робити. Тобто не справа підготувати закони, треба навчити того, хто приймає рішення, що так треба робити. Тому, що насправді там є дуже багато підводних каменів.
РБК-Україна: Які механізми розподілу коштів на місцях передбачені у реформі? Хто і в який спосіб вирішуватиме, на що і в яких об'ємах вони витрачатимуться?
Юрій Ганущак: Місцева раді у межах повноважень вирішуватимуть ці питання.
РБК-Україна: Чи передбачає реформа децентралізації збільшення чи навпаки зменшення податків, які українці платитимуть до місцевих бюджетів?
Юрій Ганущак: По кількості має бути реорганізований податок на нерухомість і пропонується дозволити органам місцевого самоврядування регулювати його ставки. В цьому відношенні обсяг доходів має збільшитись. Тепер в загальному про обсяги: взагалі рівень оподаткування у нас в Україні чи не найменший у Європі, по ПДФО (податок на доходи фізичних осіб) менший тільки у Болгарії, всі інші мають 19%, 20%, як у якій країні, у Швеції - 35%. Тому всі оці "воплі" з приводу того, що величезні податки, - від лукавого.
Проблема не в тому, що великі податки, проблема в тому, що одні платять, а інші не платять. Потім податки діляться по своїй сутності і природі на ті, які однозначно державні і однозначно місцеві. Загальна тенденція, яка йде, якщо збільшуються місцеві (великий бізнес зацікавлений у збільшенні місцевих, тому, що це створює середовище для проживання), то зменшуються державні, але загальна сума грошей, які вилучаються, залишається тою ж самою, тому, що публічні справи нікуди не діваються. Тобто не хочете платити податків - немає питань, їдьте на Північний полюс чи десь в тундру і самі собі організовуйте життя, а якщо ви живете в суспільстві, то мусите платити податки.
В цьому відношенні візьмемо дороги ті самі у містах - розбиті по повній програмі, так гроші ж нізвідки не візьмуться. Ліквідували транспортний збір, тож у мене, як у власника автомобіля, немає морального права вимагати ремонту доріг, тому, що я не плачу нічого. За що мають їх ремонтувати? Тобто навіть отой невеличкий транспортний збір, який був зовсім мізерний, і той ліквідували, тому, що комусь не хотілось платити за свій гараж з п'ятдесяти машин. Тепер немає ремонтувати за що, тому, що те, що спускається зверху по лінії субвенцій, це мізер, цього явно не вистачає.
Ми зараз маємо взагалі переосмислити розуміння податків. Податкова реформа, яка зараз буде, ці всі крики які йдуть: "Ой, там будуть об'єднувати села.. Ой, село помре..."
Податкова реформа, яка буде, і бюджетна, вона каже: все ми підходимо до чистого самоврядування. Що таке чисте самоврядування? Ось є котеджне містечко, хочуть зробити самоврядування: скидаються гроші - кожен місяць тисячу гривень платять управлінню цього котеджного містечка, утримують двох-трьох людей плюс поточні роботи і однозначно, що не може бути так, що управління п'ятдесят відсотків тягне - а поточні тягнуть набагато більше. Це є класичне місцеве самоврядування, таке буде заведено теж.
А у нас зараз сільські ради, які мають менше двох тисяч населення, переважна більшість (коштів) йде на утримання апарату, чотири з половиною людини... все, на благоустрій території - нуль. Це може бути самоврядування? Ні, це не самоврядування. Насправді, це достатньо серйозна революція, яка дає переосмислення взагалі того, що робиться, як організовується життя на місцях. Один із яскравих симптомів того, що це вдалося, це коли мандат народного депутата є менш привабливим, ніж мандат депутата міської ради, причому не в Києві, а десь в іншому місті. Але в Києві треба районні ради відновити для того, щоб було самоврядування, бо фактично міська рада це не є самоврядування. Якщо це буде, значить реформа вдалась.
Коли ти тут на місцях і ти через міську раду можеш щось зробити і показати наочно - це повага людей. Найголовніша річ, по якій мають визначатись люди, чи голосувати за мажоритарника, перше, чи був він депутатом місцевої ради: якщо був, значить у нього є якийсь досвід взагалі публічної діяльності; і друге, чи він взагалі публікується, чи він відомий, чи він в Інтернеті є, якщо ні - значить це бізнес, значить він прийшов вирішувати бізнесові справи.
РБК-Україна: Чи передбачені механізми контролю громадами використання коштів та місцевої влади, яка їх розподілятиме?
Юрій Ганущак: Однозначно. Ну от у мене 15 гривень в рік плата за землю. Питання: буду я цікавитись, де ділися мої гроші? Ні. А якщо тисячу? Тобто зацікавленість людей, щоб подивитись, куди ділися мої гроші, зростає тоді, коли податок стає чутливим. Самі прийдуть і спитають.
Усі абсолютно механізми для контролю за бюджетом, за органами місцевого самоврядування є. Але питання стоїть у громадянському суспільстві. Воно створюється, воно йде, це розвиток суспільства. Можливості для контролю, прозорість, вже навіть проголосовані давно ці закони, все це є. Тепер від суспільства залежить.
Розмову вела Юлія Молочко
