Время и деньги: для реформы местного самоуправления в Украине затикал счетчик
Юлия Абибок
Причем в сегодняшнем положении дел это уже не будильник и не таймер, а бомба с часовым механизмом
- ОГА - это абсолютно лишняя структура, - заявляет с трибуны свежеуволенный экс-глава Запорожской областной администрации Валерий Баранов. - Мы хотели рассказать об этом премьер-министру и Президенту, но они за полгода ни разу не встретились с губернаторами.
- Потому что ОГА - это абсолютно лишняя структура, - высказывается кто-то из зала.
На этом шутки заканчиваются, и на самом деле в шаге от запуска реформы местного самоуправления позиция Баранова едва ли популярна. Но дело не в диалоге с главой правительства.
Пакет соответствующих законопроектов давно на столе премьер-министра, и консолидированная позиция власть имущих и профильных экспертов заключается в том, что областные и районные администрации должны остаться с радикально урезанными функциями. На них возложат контроль над соблюдением законности органами местного самоуправления. Они же остаются последними гарантами присутствия государства на тех или иных территориях.
Это один из немногих усвоенных уроков Донбасса. В захваченных боевиками населенных пунктах представители местного самоуправления зачастую были первыми, кто поспешил ретироваться. РГА и ОГА остались худо-бедно работать благодаря новым назначенцам из Киева.
Петр Порошенко основывает свои реформы на документах, принятых при прошлой ""злочинной власти" - без учета аннексии Крыма и войны на Донбассе
Никакой федерализации не будет. Это не новость, когда об этом объявляет Президент Порошенко. Основу предстоящей реформы составляют документы, написанные задолго до войны, аннексии Крыма и "еврореволюции". Если в них и вносятся какие-то правки по настоянию внешних игроков, то это правки, на которых настаивают доноры из ЕС, а не чиновники из Москвы.
Собственно, это почти все, что есть сказать хорошего или определенного об одной из самых необходимых Украине реформ. Дальше начинаются вопросы, ответить на которые новое правительство и новый парламент должны в течение текущего месяца.
При этом сделанные до сих пор наблюдения дают повод сомневаться, что ответ будет адекватен. И премьер-министр Яценюк, и, похоже, основная масса депутатов ВР едва ли понимают, о чем идет речь.
Бег с препятствиями
- Бюджет 2015 года мы уже должны начать на новой бюджетной основе, с тем, чтобы и местные бюджеты, начиная с 1 января 2015 года, получили новые ресурсы, новые межбюджетные отношения. 2015 год должен стать началом уже реальных реформ, - говорит заместитель министра регионального развития Вячеслав Негода.
Адресованный ему вопрос касался двух законопроектов: о внесении изменений в Налоговый и в Бюджетный кодексы. Негода ссылался на прежнюю Раду. О том же говорили представители ЕС: ушедший наконец-то парламент был неспособен на конструктивную работу. Теперь этот барьер перейден. Что дальше?
Уже готовые правки к кодексам должны создать новые условия для межбюджетных отношений. В частности, они предполагают оставлять на местах больше заработанных средств, позволяют органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать ряд налоговых ставок, включая вводимый тем же законопроектом акцизный налог с розничной реализации алкоголя, табачных изделий и топлива.
Кроме того, предполагается разрешить органам местного самоуправления самостоятельно выбирать учреждение для обслуживания средств бюджета развития и собственных поступлений. Это должно поставить точку в многолетней жестокой борьбе муниципалитетов с Казначейством, которое в последнюю очередь реагировало на потребности реальных владельцев запрашиваемых у него денег, зато стабильно гибко подстраивалось под потребности центральных властей.
Все это - меры, которых много лет добивается местное самоуправление и те, кто отстаивает его интересы в Украине и в ЕС.
- Я сегодня 5 процентов времени трачу на работу и 95 - на преодоление трудностей, которые выставляет государство. Вот такая работа, - заявил 28 ноября в выступлении на Международном экономическом форуме мэр Львова Андрей Садовый.
Реформа должна дать мэрам возможность тратить "на работу" 100 процентов их времени. В идеале.
Но сейчас между мэрами и идеалом все еще стоит стена в виде лени, инертности, некомпетентности, безразличия и материальной заинтересованности многих лиц в том, чтобы реформа не состоялась.
Возвращение "любих друзів"
Когда в феврале революционная волна занесла в кресло главы Министерства регионального развития бывшего мэра одного из самых благополучных городов Украины Владимира Гройсмана, многие восприняли это как предвестие долгожданных перемен.
Единственное, что успел сделать Гройсман для МинЖКХ - это вернуть ему статус Министерства регионального развития
Когда в ноябре начали распространяться слухи о том, что переговоры о создании коалиции не продвигаются из-за клинча между Яценюком и Порошенко, последний из которых стремился видеть премьером своего земляка Гройсмана, это бросило уже не первую тень на светлое имя неудавшегося министра-реформатора.
К тому времени, как рассказали корреспонденту РБК-Украина работавшие с Гройсманом люди, за десять месяцев работы, глава Минрегиона даже не успел завершить формирование департаментов в своем министерстве.
Когда в конце месяца Владимир Гройсман стал председателем парламента, стало до конца очевидно, что февральское назначение в Минрегион было не о реформах. Оно было о "любих друзях".
Однако при Гройсмане Минрегион хотя бы успел вернуть себе соответствующие названию функции. До сих пор, благодаря стараниям прошлой власти, его пренебрежительно именовали "Министерством регионального строительства" или "Министерством ЖКХ". Собственно региональной политикой заведовал тогда специальный департамент Министерства экономики.
В Кабмине Яценюка эти функции начали возвращать тогдашнему министерству Гройсмана. Заодно началось расформирование "альтернативного кабмина" при администрации президента. Так, Петр Порошенко подписал указ о ликвидации Фонда содействия местному самоуправлению при АП. Функции Фонда, включая распределение европейских грантов между проектами территориальных общин, как предполагается, тоже перейдут к Минрегиону.
Но триумфальная концентрация региональной политики в одних руках произошла уже после высадки Владимира Гройсмана в ВР, когда его место в Минрегионе перешло к бывшему заместителю главы администрации президента Геннадию Зубко. Потому что еще раньше должность главы департамента местного самоуправления и децентрализации в президентской администрации заняла его 26-летняя протеже Екатерина Кодоненко, до тех пор работавшая юристом на принадлежащем Зубко Житомирском заводе оградительных конструкций.
Это протеже нового министра регионального развития Геннадия Зубко. И ее не знает ни один профильный специалист
Никто из опрошенных корреспондентом РБК-Украина экспертов в сфере местного самоуправления и децентрализации ничего не знал до тех пор о Кодоненко. Ни на одно из экспертных мероприятий, куда ее приглашали как ответственное должностное лицо, она до сих пор не приходила. И, пожалуй, это загадочное назначение было до сих пор единственным проявлением интереса самого Геннадия Зубко к проблемам местного самоуправления.
О кандидатуре нового начальника региональной политики люди, работающие в этой сфере десятки лет, включая самих сотрудников Минрегиона, не знали фактически до момента его назначения. Из тех экспертов, с кем беседовал корреспондент РБК-Украина, авторов большинства реформаторских законопроектов, никому не поступало приглашений вернуться в Кабмин.
Время пошло
Между тем, с назначением нового Кабмина новой Радой, для Украины запускается своеобразный счетчик. 27 ноября комиссар ЕС по расширению и политике соседства Йоханнес Хан и и.о. министра экономики Украины Валерий Пятницкий подписали соглашение, согласно которому Украина получит от ЕС бюджетную поддержку в размере 55 млн евро, которые должны в течение трех лет направляться на реализацию Стратегии регионального развития Украины до 2020 года.
Как поясняет эксперт проекта ЕС "Поддержка политики регионального развития в Украине" Игорь Абрамьюк, символическое значение этого акта даже серьезнее, чем материальное. Выделяемые на стратегию средства закладывались в бюджет ЕС с 2008 года, однако Украина до сих пор не демонстрировала готовности их освоить.
В этом смысле работа прошлого правительства - бесспорный прорыв. Ему хотя бы поверили. С другой стороны, неясно, чего больше в этом шаге ЕС: действительной веры или желания получить рычаг для давления на украинское руководство.
Комиссар ЕС по расширению и политике соседства Йоханнес Хан ждет от Украины реформ, под которые можно давать деньги
Западные партнеры, судя по всему, всерьез напуганы перспективой получить у своих границ нечто вроде Сомали. Как раз этим страхом могут манипулировать в дальнейшем украинские топ-чиновники. От того, сколько денег еще выделит Евросоюз на реформы или "реформы", и насколько он будет терпелив, зависит перспектива и скорость превращения Украины либо в Сомали, либо в Польшу, скажут они рано или поздно своим европейским топ-коллегам. Если уже не сказали.
Но считается, что деньги от ЕС Украина будет получать только по выполнении определенных условий. Например, в настоящее время от нее ждут принятия закона "Об основах государственной региональной политики", завершения работы над Стратегией регионального развития до 2020 года и над планами связанных с нею мероприятий на 2015 год.
Вячеслав Негода убежден, что закон об основах региональной политики Рада также может и должна успеть принять в декабре, равно как и закон о добровольном объединении территориальных общин, проваленный парламентом при Президенте Януковиче. Закон стимулирует укрупнение общин, что дает возможность, в частности, сократить расходы местных бюджетов и снизить уровень необходимых дотаций из центрального.
О том, куда ведет дорога, мощенная добрыми намерениями, которые декларирует государственное руководство, мы прочитаем, скорее всего, в первую очередь в проекте государственного бюджета на 2015 год. Даже независимо от того, будет ли он сформирован на основе старых или обновленных Налогового и Бюджетного кодексов.
Указателями послужат размер Фонда регионального развития и субвенции на социально-экономическое развитие территорий - два традиционных камня преткновения в межбюджетных отношениях в Украине.
На появившийся в 2012 году Фонд регионального развития, согласно Бюджетному кодексу, должен ежегодно отводиться один процент от прогнозируемой доходной части госбюджета. Распределение этих средств осуществляется по относительно четко прописанной процедуре. Но столько денег в Фонд еще ни разу не поступило.
При этом изначально предполагалось, что Фонд полностью заменит собой субвенцию на социально-экономическое развитие, размер и принцип распределения которой до сих пор зависели только от лоббистских усилий тех, кто получает деньги, и, очевидно, подкрепленной чем-то воли тех, кто их выделяет. Однако субвенция осталась.
Если ничего не изменится в бюджете-2015, можно будет смело констатировать, что ничего не изменится в принципе. Как показало время и опыт прошлых украинских "реформ", самое сложное для представителей центральной власти - отказаться от возможности творчески распределять государственные деньги.
