В.Шишкин: "Конституция - не инструкция к холодильнику, а депутаты - не крепостные политических лидеров"
РБК-Украина: Виктор Иванович, 8 апреля КСУ обнародовал решение по поводу возможности вхождения в коалицию депутатских фракций отдельных депутатов. По этому решению Вы составили особое мнение. Какая суть Вашей позиции по этому делу?
Виктор Шишкин: Если мы говорим, что выборы - это волеизъявление народа (хотя, как по мне, именно избирательное право не является первичным, первично право народа на управление государством, а выборы - это механизм реализации права народа на управление), то необходимо отметить, что народ управляет государством непосредственно или опосредованно. КСУ давал толкование ст. 5 Конституции, где сказал о праве народа на организацию себе власти, что все власти - от народа. Вот квинтэссенция всего - все власти от народа.
Если народ сам себе на шею сажает власть непосредственно через выборы, то конституциодатель еще в 2004 г., когда менял конституцию, написал "по результатам выборов". На самом первом месте стоит этот тезис. Результаты выборов - священная корова, потому что это волеизъявление народа. Результаты выборов законодатель привязал к политическим силам. Как бы кто ни хотел, не можем мы сегодня с точки зрения совдепии вести разговор о так называемом свободном мандате - у нас императивный мандат. Хотите вы или не хотите, есть изменения в Конституции.
Я, например, был категорически против них, но, если установлены такие правила игры, значит по ним надо играть. Не умеете, не хотите - измените Конституцию! В редакции 1996 г. была иная форма формирования власти? Была. А здесь (в действующей редакции Основного закона) закрепили роль политических организаций от политических партий, то есть - фракций.
Значит, нужно играть по этим правилам. Правило первое - первичной является воля народа, но она привязана к политическим партиям. И это совпадает с разделом первым Конституции, где говорится о роли политических партий в нашем обществе.
Идем дальше. Кто устанавливает результаты выборов и как они устанавливаются? Законом о выборах народных депутатов, законом о выборах Президента, законом о выборах местных органов власти. Относительно народных депутатов закон говорит, что результаты выборов устанавливает Центральная избирательная комиссия (ЦИК). Она в своем итоговом протоколе ссылается на конкретные нормы этого закона. Только ЦИК устанавливает результаты выборов в соответствии с тем, сколько каждая партия набрала мандатов. В итоговом протоколе все расписано - сколько и какая партия имеет мандатов. Партия/избирательный блок получает мандаты, персоналии идут как второстепенные.
В особом мнении я отметил, что это число (мандатов) является устойчивым, оно не может быть увеличено или уменьшено. Уменьшено оно же может быть в крайне негативных случаях, когда избирательный список политической силы закончился. Например, 200 выехали в другую страну, сменив гражданство, 100 вышли из списка добровольно и, теоретически, может быть форс-мажор, когда некем заполнять вакантные места.
Доктринально же число мандатов является устойчивым. Отсюда я считаю, что нормы регламента Верховной Рады, которые говорят о возможности появления внефракционных депутатов, являются неправильными. Как по мне, это неконституционно, поскольку Конституция не предусматривает появления внефракционных депутатов. Депутат, с точки зрения партийного руководства, может быть плохой, но исключить его из фракции нельзя. Если же он получает свободу, то он потеряет депутатский мандат. Об этом говорит п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституции. Там расписаны основания лишения депутата депутатского мандата, в частности - не вступление во фракцию или выход из нее. Поэтому исключение из фракции не вяжется с конституционностью.
Иногда говорят, что сегодня депутат является крепостным партийного руководства. Я считаю, что при действующей конституционно-правовой политико-правовой избирательной системе депутат - крепостной. Однако, чей он крепостной? При той конструкции, которая содержится в Конституции и в законе о выборах народных депутатов, он является крепостным той части избирателей, которая за него голосовала.
В советские времена говорили, что депутаты слуги народа, если да - то он крепостной, но не своего политического руководства. Он согласился быть в этой политической силе? Согласился. Он разделял эту программу? Разделял. Народ надеялся на него? Надеялся. Поэтому лозунг, что народные депутаты слуги всего народа, мягко говоря, неверен. Ничего подобного!
Например, условно, вы голосовали за "Нашу Украину". Так можете ли вы считать, что депутаты, находящиеся во фракции КПУ, выполняют вашу волю? Пожалуй, нет. Аналогично, и те, кто голосовал за Компартию, не будут считать, что те, кто находится во фракции "Нашей Украины" или в других фракциях, выполняют их волю. Поэтому депутат выполняет волю части народа, волю тех, кто голосовал за привлекательную для него политическую силу.
РБК-Украина: То есть, исходя из этой логики, внефракционные народные депутаты вообще не выполняют свободы ни одного избирателя?
В.Ш.: Это уже политическая оценка. Думаю, из того, что я сказал, вы сами об этом скажете.
Кроме того, у нас есть понятие согласования политических позиций. Могут ли те депутаты, которые пришли в коалицию из разных фракций, согласовывать политические позиции? Конечно, могут. Например, в Германии мы еще не видели какого-нибудь однопартийного правительства. Как правило, христианские демократы объединяются со свободными демократами, а красные, то есть социал-демократы - с зелеными. Но ни те, ни другие к себе не допускают Линкс - как они называют ультралевых в немецкой политической терминологии.
Согласование политических позиций достигается не между депутатами, а между фракциями. В одном решении мы уже сказали, что депутат, избранный по партийному списку, может быть только депутатом этой фракции, а не какого-то иного объединения.
РБК-Украина: Сторонники решения КСУ, о том, что "тушки" могут входить в коалицию, ссылаются на то, что Конституция не конкретизирует понятие большинство, когда речь идет о формировании коалиции.
В.Ш.: В том-то и дело, что Конституция - не инструкция по эксплуатации холодильника, как я это говорю своим студентам. Возвращаясь к нашему решение от 2008 г., хочу отметить, что речь идет о совокупности народных депутатов, принадлежащих к соответствующей фракции.
Снова берем протокол ЦИК - и в нем видим, сколько в каждой фракции депутатов. Их совокупность и составляет то, что называется большинством, а совокупность эта находится еще и во фракциях, которые договорились о согласовании политических позиций.
Например, три фракции не имеют того большинства, которое установлено по результатам выборов, но, тем не менее, внефракционные не могут присоединяться к этому большинству. Ну а члены других фракций в этой коалиции - это уже слишком!
РБК-Украина: Почему же тогда большинство Ваших коллег легитимизировало вхождение в коалицию на индивидуальной основе?
В.Ш.: Я на этот вопрос ответить вам не смогу. Это нужно спросить каждого из 14 членов КСУ, которые участвовали в голосовании. Я могу отвечать только за себя.
РБК-Украина: Но больше всего критики строится на том, что в 2008 г. вы приняли диаметрально противоположное решение. Не получается ли так, что сегодня КСУ перехитрил сам себя?
В.Ш.: Я не могу анализировать решение коллег по этому поводу. Я высказал свое мнение, где написал, что фактически КСУ приступил к нормотворчеству, что он не имеет права делать с точки зрения ст. 19 Конституции, где сказано, что все органы государственной власти действуют на основании Конституции, и с точки зрения ст. 85 Основного закона, которая гласит, что единственным законодательным органом является Верховная Рада.
РБК-Украина: Сейчас на изучении КСУ находится представление 56 народных депутатов относительно конституционности нормы регламента ВР, которая легитимизовала индивидуальное вхождение в коалицию. Каково Ваше мнение по поводу этого вопроса?
В.Ш: Не могу ответить на этот вопрос, в связи с тем, что представление находится на рассмотрении КСУ и преждевременно комментировать его я не имею права, даже высказывать мнение по этому поводу.
РБК-Украина: Может решения по этому делу быть противоположным решению от 8 апреля?
В.Ш.: Это также было бы преждевременно оценкой.
РБК-Украина: Давайте тогда вернемся к уже принятому решению. Есть мнение, что решение КСУ было принято так, а не иначе потому, что существует определенная двоякость в Конституции. Подразумевается существование понятия "коалиции депутатских фракций" и понятия "конституционного большинства". Не заложено ли здесь противоречие - определенный люфт между этими понятиями, не это дает ли это возможность КСУ варьировать свои решения по поводу индивидуального членства в коалиции?
В.Ш.: Термина "конституционное большинство" не существует. Есть большинство от конституционного состава, есть две трети от конституционного состава, есть три четверти от него, есть не менее половины конституционного состава.
Может быть расхождение между терминами "коалиция депутатских фракций" и "большинство от конституционного состава"? Конечно, нет.
Когда мы говорим о большинстве от конституционного состава, речь идет о механизмах принятия соответствующих законов. Это словосочетание касается предмета, связанного с голосованием по законам. Оно не касается понятия "коалиции депутатских фракций", в которую входит большинство народных депутатов. Как по мне, коалиция - это совокупность фракций, которые по результатам выборов должны определенное количество депутатских мандатов, и они составляют минимальное большинство в 226 депутатов.
РБК-Украина: То есть, фракции, входящие в коалицию, - это качественная, так сказать, характеристика ВР, а большинство от конституционного состава - это количественная ее характеристика?
В.Ш.: Думаю, что так можно сказать, поскольку речь идет о различных предметах. В одном случае речь идет об организационных формах работы ВР, а в другом - о механизме принятия решений парламентом.
РБК-Украхина: Еще одно уточнение. Как быть с отсутствием конкретизации понятия "большинство" в термине "коалиция депутатских фракций, в которую входит большинство народных депутатов". Каково это большинство качественно и количественно?
В.Ш.: Большинство - здесь имеется в виду та совокупность депутатов, которых будет больше половины, чтобы была возможность принимать решения.
РБК-Украина: Каким образом распределились голоса судей КСУ при принятии решения, обнародованного 8 апреля? Председатель КСУ уже сообщал, что в голосовании приняли участие 14 судей. Юлия Тимошенко заявила, что за решение проголосовало 11 ваших коллег, а против высказались семь судей.
В.Ш.: Мы не можем обнародовать, кто из судей как голосовал, потому что это тайна совещательной комнаты. Что касается распределения голосов, я могу сказать, распределение было одиннадцать против трех. 11 - "за", три - "против". Вы бы и сами могли из текста наших отдельных мнений определить, кто проголосовал против (отдельное мнение кроме В.Шишкина составили судьи Петр Стецюк и Иван Домбровский).
РБК-Украина: Обратимся к другому недавнему решению КСУ - по законопроекту об отмене неприкосновенности депутатов и Президента. Почему суд отказал в отмене президентской неприкосновенности и позволил отменить депутатскую?
В.Ш.: Дело в том, что у нас существует понятие импичмента, и он в Украине применяется только к Президенту. Это специальная процедура, которая внутри себя выстраивает отношения к личности Президента, а также механизмы разрешения конфликтной ситуации, которая обусловила основания импичмента.
Авторы конституционных изменений предложили еще один механизм, который несовместим с существующей процедурой импичмента. Это все равно, что колесо от старого "Запорожца" пристроить к "Мерседесу". Нельзя действовать так, что, если в голове родилась некая идея - и сразу монтировать ее в систему.
Мы имеем разногласия не политического, а доктринального характера. Импичмент применяется в случае, если Президент совершил преступление. То есть, если импичмент привязан к преступлению, то как можно было вносить предложения, что Президент не может быть задержан без согласия ВР? Это полная чушь! Зачем же тогда процедура импичмента? Здесь может быть либо одно, либо другое.
Институт импичмента защищает Президента от безосновательного привлечения его к уголовной ответственности, но следует напомнить, что он не защищает Президента от административной ответственности. Условно говоря, Президент сидел за рулем и проехал на красный свет. В правовом государстве его должен остановить работник ГАИ и составить протокол о нарушении ПДД. У нас это также должно действовать стопроцентно. Не будем говорить о нашей ментальности, византийском преклонении перед начальником. У нас все это, увы, есть. Мы говорим о нормальной правовой системе, абстрагируясь от наших византийских взглядов.
Предложенные же депутатами законодательные новеллы разрушают сам институт импичмента, как правовое явление, и дублируют его несовершенным механизмом.
РБК-Украина: Относительно конституционности предложенной депутатами отмены депутатской неприкосновенности. Нет ли у Вас впечатления, что суд выполнил в данном случае бесполезную работу, ведь депутаты предложили изъять общую норму о неприкосновенности депутатов ВР, но почти без изменений оставили норму, где говорится, что депутат не может быть задержан, арестован без согласия парламента. В чем же тогда отмена неприкосновенности?
В.Ш.: Вы должны знать условия, согласно которым работает КСУ, давая выводы по изменениям в Конституцию. В части заключения о президентской неприкосновенности мы с большим трудом, манипулируя определенными словами, вышли на ст. 157 Основного закона.
КСУ должен дать заключение с точки зрения нарушения ст. 157 и 158 Конституции, когда речь идет об изменениях Основного закона. То есть, ограничиваются ли права гражданина, влияют ли эти изменения на территориальную целостность государства и т.д.
Изъятие лозунговой, декларативной нормы о неприкосновенности депутатов не ограничивает права граждан. Поэтому и изменения в Конституцию относительно депутатской неприкосновенности не ограничивают прав граждан. Это касается юридически-формальной логики.
Что касается глубинного явления неприкосновенности, здесь два аспекта. Неприкосновенность может быть безграничной, стопроцентной, но если в пределах этих 100% сохраняется лишь 1% некоего отличия статуса народного депутата от не депутата, то у него сохраняются элементы неприкосновенности. Поэтому снятие этой лозунговой нормы нелогично, но, тем не менее, это не нарушает ст. 157 Конституции. Поэтому я думаю, что депутатское предложение именно таким образом ограничить свою неприкосновенность носило более популистский характер, а мы этот популизм фактически освятили, потому что мы поставлены в определенные рамки и не можем сказать депутатам: смотрите на логику.
Что же касается института неприкосновенности в целом, я считаю, что при несовершенных политических системах институт неприкосновенности народных избранников должен быть. Этот институт возник во Франции для защиты депутатов, которых избирал народ, от монаршего произвола. Очевидно, и у нас сегодня должны быть гарантии для тех, кто критикует власть. Поэтому в свое время, будучи народным депутатом второго созыва, я неоднократно говорил Григорию Омельченко, который выступал за отмену неприкосновенности: "Первой жертвой этого отмены будешь ты". Явление неприкосновенности, как и любое другое общественное явление, является многогранным.
РБК-Украина: Можно ли в таком случае законодательно, конституционно установить меру неприкосновенности, чтобы депутат имел защиту от политического преследования с одной стороны, но не имел права на вседозволенность, которую последние годы демонстрировали отдельные народные избранники, в том числе - даже по отношению к Президенту?
В.Ш.: Что касается того, что на вседозволенность депутата нет управы, это вопрос не закона, а его исполненияе. Мы иногда путаем невыполнение закона с недостаточностью закона. Это совершенно разные вещи. У нас достоинство Президента защищено в юридическом аспекте и если его унижают, кто-то должен на это отреагировать должным образом: или прокуратура, или милиция. Если вы проанализируете деятельность ВР с 1990 г., то случаев снятия депутатской неприкосновенности при наличии обращений прокуратуры было намного больше, чем отказов в снятии. Другой вопрос, всегда ли прокуратура реагирует на нарушения закона депутатами? Поэтому это не проблема закона, а проблема его выполнения.
РБК-Украина: Можно ли обжаловать в судебном порядке отказ парламентариев снять неприкосновенность со своего коллеги?
В.Ш.: Нет, такая форма обжалования не предусмотрена. Обжаловать можно акт, а здесь его нет. Другой вопрос, можно ли эти действия обжаловать в порядке административного судопроизводства. Это вопрос сугубо юридически-философский - можно ли обжаловать действие коллегиального органа. Кто в таком случае отвечать за это действие? Здесь есть проблема. Однако это не только проблема нашей страны. Это сугубо научная проблема.
РБК-Украина: Вернемся к вопросу, с которого начинали. Народный депутат Роман Зварыч недавно заявил о необходимости увольнения парламентом тех судей КСУ, которые проголосовали за конституционность индивидуального вхождения в коалицию. Как Вы расцениваете это заявление, является ли это давлением?
В.Ш.: Мне не хотелось бы в интервью употреблять нехорошие слова, но я бы употребил их по отношению к таким действиям.
Да, существует досрочное прекращение полномочий судьи КСУ, а не увольнения. Основания такого прекращения полномочий изложены в ст. 126 Конституции, где содержится 11 оснований в девяти пунктах. За их пределами вообще ни о чем речь не идет.
Если Р.Зварыч хочет прекратить полномочия досрочно, он должен найти основания, чтобы в соответствующих постановлениях ВР было указано, по какому пункту судью досрочно освобождают. Из них досрочно можно прекратить полномочия судьи при особых обстоятельствах - обвинительный приговор суда, нарушение присяги и несовместимость с должностью судьи. Что туда подставит Р.Зварыч? Даже виртуально, что можно подставить? Нарушение присяги?
Так это надо доказать. Судья КСУ так же свободен в своем праве голосовать "за" или "против", как и народный депутат. С какой радости сам факт голосования судьи может быть основанием, что судья нарушил присягу! Разве Р.Зварыч забыл, что он из Соединенных Штатов? А что, там можно предъявить обвинение присяжным, голосовавшим, например, оправдательный приговор? Это все популистские шаги и вопрос политической сферы.
Беседовал Дмитрий Хилюк
