В.Шишкін: “Конституція - не інструкція до холодильника, а депутати – не кріпаки політичних лідерів”
РБК-Україна: Вікторе Івановичу, 8 квітня КСУ оприлюднив рішення з приводу можливості входження в коаліцію депутатських фракцій окремих депутатів. Стосовно цього рішення Ви склали окрему думку. Яка суть Вашої позиції по цій справі?
Віктор Шишкін: Якщо ми говоримо, що вибори - це є волевиявлення народу (хоча, як на мене, саме виборче право не є первинним, первинним є право народу на управління державою, а вибори - це механізм реалізації права народу на управління), то необхідно зазначити, що народ управляє державою безпосередньо, або опосередковано. КСУ давав тлумачення ст. 5 Конституції, де сказав про право народу на організацію собі влади, що всі влади від народу. Оце квінтесенція всього - всі влади від народу.
Якщо народ сам собі на шию садить владу безпосередньо через вибори, то конституцієдавець ще в 2004 р., коли змінював конституцію, написав "за результатами виборів". На найпершому місці стоїть ця теза. Результати виборів - священна корова, тому що це волевиявлення народу. Результати виборів законодавець прив'язав до політичних сил. Як би хто не хотів, не можемо ми сьогодні з точки зору совдепії вести розмову про так званий вільний мандат - в нас імперативний мандат. Хочете ви, чи не хочете, є зміни до Конституції.
Я, наприклад, був категорично проти них, але, якщо встановлено такі правила гри, значить за ними треба грати. Не вмієте, чи не хочете - змініть Конституцію! За редакцією 1996 р. була ж інша форма формування влади? Була. А тут (в діючій редакції Основного закону) закріпили роль політичних організацій від політичних партій, тобто фракцій.
Отже, потрібно грати за цими правилами. Правило перше - первинною є воля народу, але вона прив'язана до політичних партій. І це співпадає з розділом першим Конституції, де йдеться про роль політичних партій у нашому суспільстві.
Йдемо далі. Хто встановлює результати виборів і як вони встановлюються? Законом про вибори народних депутатів, законом про вибори Президента, законом про вибори місцевих органів влади. Стосовно народних депутатів закон каже, що результати виборів встановлює Центральна виборча комісія (ЦВК). Вона в своєму підсумковому протоколі посилається на конкретні норми цього закону. Лише ЦВК встановлює результати виборів відповідно до того, скільки кожна партія набрала мандатів. В підсумковому протоколі все розписано - скільки яка партія має мандатів. Партія/виборчий блок отримує мандати, персоналії йдуть як другорядні.
В окремій думці я зазначив, що це число (мандатів) є сталим, воно не може бути збільшене чи зменшене. Зменшене воно ж може бути у вкрай негативних випадках, коли виборчий список політичної сили закінчився. Наприклад, 200 виїхали в іншу країну, змінивши громадянство, 100 вийшли зі списку добровільно і, теоретично, може бути форс-мажор, коли нема ким заповнювати вакантні місця.
Доктринально ж число мандатів є сталим. Звідси я вважаю, що норми регламенту Верховної Ради, які говорять про можливість появи позафракційних депутатів, є неправильними. Як на мене, це є неконституційно, бо Конституція не передбачає появи позафракційних депутатів. Депутат, з точки зору партійного керівництва, може бути поганий, але виключити його з фракції не можна. Якщо ж він вийде сам, то він втратить депутатський мандат. Про це каже п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції. Там розписано підстави позбавлення депутата депутатського мандату, зокрема - не вступ у фракцію або вихід з неї. Тому виключення з фракції не в'яжеться з конституційністю.
Інколи кажуть, що сьогодні депутат є кріпаком партійного керівництва. Я вважаю, що при діючій конституційно-правовій політико-правовій виборчій системі депутат - кріпак. Проте, чий він кріпак? При тій конструкції, що міститься в Конституції і в законі про вибори народних депутатів, він є кріпаком тієї частини виборців, яка за нього голосувала.
В радянські часи казали, що депутати слуги народу, якщо так - то він кріпак, але не свого політичного керівництва. Він погодився бути в цій політичній силі? Погодився. Він поділяв цю програму? Поділяв. Народ сподівався на нього? Сподівався. Тому лозунг, що народні депутати слуги всього народу, м'яко кажучи, є невірним. Нічого подібного!
Наприклад, умовно, ви голосували за "Нашу Україну". То чи можете ви вважати, що депутати, що перебувають у фракції КПУ, виконують вашу волю? Мабуть, ні. Аналогічно, і ті, хто голосував за Компартію, не будуть вважати, що ті, хто перебуває у фракції "Нашої України", чи в інших фракціях, виконують їхню волю. Тому депутат виконує волю частини народу, волю тих, хто голосував за привабливу для нього політичну силу.
РБК-Україна: Тобто, виходячи з цієї логіки, позафракційні народні депутати взагалі не виконують волі жодного виборця?
В.Ш.: Це вже політична оцінка. Думаю, з того, що я висловився, ви самі про це скажете.
Окрім того, в нас є поняття узгодження політичних позицій. Чи можуть ті депутати, що прийшли в коаліцію з різних фракцій, узгоджувати політичні позиції? Звичайно можуть. Наприклад, в Німеччині ми ще не бачили якогось однопартійного уряду. Як правило, християнські демократи об'єднуються з вільними демократами, а червоні, тобто соціал-демократи - з зеленими. Але ні ті, ні інші до себе не допускають Лінкс - як вони кажуть на ультралівих в німецькій політичній термінології.
Узгодження політичних позицій досягається не між депутатами, а між фракціями. В одному рішенні ми вже сказали, що депутат, обраний за партійним списком, може бути лише депутатом цієї фракції, а не якогось іншого об'єднання.
РБК-Україна: Прихильники рішення КСУ, про те, що "тушки" можуть входити до коаліції, посилаються на те, що Конституція не конкретизує поняття більшість, коли йдеться про формування коаліції.
В.Ш.: В тому-то й справа, що Конституція - не інструкція з експлуатації холодильника, як я це кажу своїм студентам. Повертаючись до нашого рішення від 2008 р., хочу зазначити, що мова йде про сукупність народних депутатів, які належать до відповідної фракції.
Знову беремо протокол ЦВК - і в ньому бачимо, скільки в кожній фракції депутатів. Їх сукупність і складає те, що зветься більшістю, а сукупність ця перебуває ще й у фракціях, які домовилися про узгодження політичних позицій.
Наприклад, три фракції не мають тієї більшості, яка встановлена за результатами виборів, але, тим не менш, позафракційні не можуть приєднуватися до цієї більшості. Ну а члени інших фракцій в цій коаліції - це вже занадто!
РБК-Україна: Чому ж тоді більшість Ваших колег легітимізували входження в коаліцію на індивідуальній основі?
В.Ш.: Я на це запитання відповісти вам не зможу. Це потрібно запитати кожного з 14 членів КСУ, які брали участь у голосуванні. Я можу відповідати лише за себе.
РБК-Україна: Але ж найбільше критики будується на тому, що в 2008 р ви прийняли діаметрально протилежне рішення. Чи не виходить так, що сьогодні КСУ перехитрив сам себе?
В.Ш.: Я не можу аналізувати рішення колег з цього приводу. Я висловив свою думку, де написав, що фактично КСУ вдався до нормотворчості, що він не має права робити з точки зору ст. 19 Конституції, що всі органи державної влади діють на підставі Конституції, і з точки зору ст. 85 Основного закону, яка говорить, що єдиним законодавчим органом є Верховна Рада.
РБК-Україна: Зараз на вивченні КСУ перебуває подання 56 народних депутатів щодо конституційності норми регламенту ВР, яка легітимізувала індивідуальне входження в коаліцію. Яка Ваша думка з приводу цього питання?
В.Ш: Не можу відповісти на це запитання, в зв'язку з тим, що подання знаходиться на розгляді КСУ і передчасно коментувати його я не маю права, навіть висловлювати думку з цього приводу.
РБК-Україна: Чи може рішення по цій справі бути протилежним рішенню від 8 квітня?
В.Ш.: Це також було б передчасною оцінкою.
РБК-Україна: Давайте тоді повернемося до вже ухваленого рішення. Існує думка, що рішення КСУ було ухвалено так, а не інакше тому, що існує певна двоякість в Конституції. Мається на увазі існування поняття коаліції депутатських фракцій і поняття конституційної більшості. Чи не закладено тут протиріччя - певний люфт між цими поняттями, чи не це дає можливість КСУ варіювати свої рішення з приводу індивідуального членства в коаліції?
В.Ш.: Терміну "конституційна більшість" не існує. Є більшість від конституційного складу, є дві третини від конституційного складу, є три чверті від нього, є не менше половини конституційного складу.
Чи може бути розбіжність між термінами "коаліція депутатських фракцій " та "більшість від конституційного складу"? Звичайно, ні.
Коли ми говоримо про більшість від конституційного складу, мова йде про механізми ухвалення відповідних законів. Це словосполучення стосується предмету, пов'язаного з голосуванням по законах. Воно не стосується поняття "коаліції депутатських фракцій", до якої входить більшість народних депутатів. Як на мене, коаліція - це сукупність фракцій, які за результатами виборів мають певну кількість депутатських мандатів, і вони складають мінімальну більшість в 226 депутатів.
РБК-Україна: Тобто, фракції, що входять в коаліцію, - це якісна, так би мовити, характеристика ВР, а більшість від конституційного складу - це кількісна її характеристика?
В.Ш.: Думаю, що так можна сказати, оскільки йдеться про різні предмети. В одному випадку йдеться про організаційні форми роботи ВР, а в іншому - про механізм прийняття рішень парламентом.
РБК-Украхїна: Ще одне уточнення. Як бути з відсутністю конкретизації поняття "більшість" в терміні "коаліція депутатських фракцій, до якої входить більшість народних депутатів ". Якою є ця більшість якісно і кількісно?
В.Ш.: Більшість - тут мається на увазі та сукупність депутатів, яких буде більше половини, щоб була можливість ухвалювати рішення.
РБК-Україна: Яким чином розподілилися голоси суддів КСУ при прийнятті рішення, оприлюдненого 8 квітня? Голова КСУ вже повідомляв, що в голосуванні прийняли участь 14 суддів. Юлія Тимошенко заявила, що за рішення проголосувало 11 ваших колег, а проти висловились сім суддів.
В.Ш.: Ми не можемо оприлюднювати, хто з суддів як голосував, бо це є таємниця нарадчої кімнати. Що стосується розподілу голосів, я можу сказати, розподіл був одинадцять проти трьох. 11 - "за", три - "проти ". Ви б і самі могли з тексту наших окремих думок визначити, хто проголосував проти (окрему думку окрім В.Шишкіна склали судді Петро Стецюк та Іван Домбровський).
РБК-Україна: Звернемося до іншого недавнього рішення КСУ - по законопроекту щодо скасування недоторканості депутатів та Президента. Чому суд відмовив у скасуванні президентської недоторканості і дозволив скасувати депутатську?
В.Ш.: Справа в тому, що в нас існує поняття імпічменту, і він в Україні застосовується лише до Президента. Це спеціальна процедура, яка всередині себе вибудовує відношення до особи Президента, а також механізми розв'язання конфліктної ситуації, яка обумовила підстави імпічменту.
Автори ж конституційних змін запропонували ще один механізм, що несумісний з існуючою процедурою імпічменту. Це все рівно, що колесо від старого "Запорожця " прилаштувати до "Мерседесу". Не можна діяти так, що, якщо в голові народилася якась ідея - і відразу вмонтовувати в систему.
Ми маємо розбіжності не політичного, а доктринального характеру. Імпічмент застосовується, в разі, якщо Президент скоїв злочин. Тобто, якщо імпічмент прив'язано до злочину, то як можна було вносити пропозиції, що Президент не може бути затриманий без згоди ВР? Це повна нісенітниця! Навіщо ж тоді процедура імпічменту? Тут може бути або одне, або інше.
Інститут імпічменту захищає Президента від безпідставного притягнення його до кримінальної відповідальності, але слід нагадати, що він не захищає Президента від адміністративної відповідальності. Умовно кажучи, Президент сидів за кермом і проїхав на червоне світло. В правовій державі його має зупинити працівник ДАІ і скласти протокол про порушення правил дорожнього руху. В нас це також має діяти стовідсотково. Не будемо говорити про нашу ментальність, візантійське преклоніння перед начальником. В нас все це, на жаль, є. Ми говоримо про нормальну правову систему, абстрагуючись від наших візантійських поглядів.
Запропоновані ж депутатами законодавчі новели руйнують самий інститут імпічменту, як правове явище, і дублюють його недосконалим механізмом.
РБК-Україна: Стосовно конституційності запропонованого депутатами скасування депутатської недоторканості. Чи немає у Вас враження, що суд виконав в даному випадку даремну роботу, адже депутати запропонували вилучити загальну норму про недоторканість депутатів ВР, але майже без змін залишили норму, де йдеться, що депутат не може бути затриманий, заарештований без згоди парламенту. В чому ж тоді скасування недоторканості?
В.Ш.: Ви маєте знати умови, за якими працює КСУ, даючи висновки по змінах до Конституції. В частині висновку щодо президентської недоторканості ми з великим трудом, маніпулюючи певними словами, вийшли на ст. 157 Основного закону.
КСУ має дати висновок з точки зору порушення ст. 157 і 158 Конституції, коли мова йде про зміни Основного закону. Тобто, чи обмежуються права громадянина, чи впливають ці зміни на територіальну цілісність держави тощо.
Вилучення лозунгової, декларативної норми про недоторканість депутатів не обмежує права громадян. Тому й зміни до Конституції щодо депутатської недоторканості не обмежують прав громадян. Це стосується юридично-формальної логіки.
Що ж до глибинного явища недоторканості, тут два аспекти. Недоторканість може бути безмежною, стовідсотковою, але якщо в межах цих 100% зберігається лише 1% якоїсь відмінності статусу народного депутата від не депутата, то в нього зберігаються елементи недоторканості. Тому зняття оцієї лозунгової норми не є логічним, але, тим не менше, це не порушує ст. 157 Конституції. Тому я думаю, що депутатська пропозиція саме в такий спосіб обмежити свою недоторканість носила більш популістичний характер, а ми цей популізм фактично освятили, бо ми поставлені в певні межі і не можемо сказати депутатам: дивіться на логіку.
Що ж стосується інституту недоторканості в цілому, я вважаю, що при недосконалих політичних системах інститут недоторканості народних обранців має бути. Цей інститут виник у Франції для захисту депутатів, яких обирав народ, від монаршого свавілля. Очевидно, і в нас сьогодні мають бути гарантії для тих, хто критикує владу. Тому свого часу, будучи народним депутатом другого скликання, я неодноразово говорив Григорію Омельченку, який виступав за відміну недоторканості: "Першою жертвою цього скасування будеш ти". Явище недоторканості, як і будь-яке інше суспільне явище, є багатогранним.
РБК-Україна: Чи можна в такому разі законодавчо, конституційно встановити міру недоторканості, щоб депутат мав захист від політичного переслідування з одного боку, але не мав права на вседозволеність, яку останні роки демонстрували окремі народні обранці, зокрема - навіть по відношенню до Президента?
В.Ш.: Стосовно того, що на вседозволеність депутата немає управи, це питання не закону, а його виконання. Ми інколи плутаємо невиконання закону з недостатністю закону. Це зовсім різні речі. У нас гідність Президента захищено в юридичному аспекті і якщо її принижують, хтось має на це відреагувати належним чином: чи прокуратура, чи міліція. Якщо ви проаналізуєте діяльність ВР з 1990 р., то випадків зняття депутатської недоторканості при наявності звернень прокуратури було набагато більше, ніж відмов у знятті. Інше питання, чи завжди прокуратура реагує на порушення закону депутатами? Тому це не проблема закону, а проблема його виконання.
РБК-Україна: Чи можна оскаржити в судовому порядку відмову парламентарів зняти недоторканість зі свого колеги?
В.Ш.: Ні, така форма оскарження не передбачена. Оскаржити можна акт, а тут його немає. Інше питання, чи можна ці дії оскаржити в порядку адміністративного судочинства. Це питання суто юридично-філософське - чи можна оскаржити дію колегіального органу. Хто в такому разі відповідатиме за цю дію? Тут є проблема. Проте це не лише проблема нашої країни. Це суто наукова проблема.
РБК-Україна: Повернемось до питання, з якого починали. Народний депутат Роман Зварич нещодавно заявив про необхідність звільнення парламентом тих суддів КСУ, які проголосували за конституційність індивідуального входження в коаліцію. Як Ви розцінюєте цю заяву, чи є це тиском?
В.Ш.: Мені не хотілося б в інтерв'ю вживати нехороші слова, але я би вжив їх по відношенню до таких дій.
Так, існує дострокове припинення повноважень судді КСУ, а не звільнення. Підстави такого припинення повноважень викладено в ст. 126 Конституції, де міститься 11 підстав в дев'яти пунктах. Поза їх межами взагалі ні про що мова не йде.
Якщо Р.Зварич хоче припинити повноваження достроково, він має знайти підстави, щоб у відповідні постанові ВР було зазначено, за яким пунктом суддю достроково звільняють. Із них достроково можна припинити повноваження судді за особливих обставин - обвинувачувальний вирок суду, порушення присяги і несумісність з посадою судді. Що туди підставить Р.Зварич? Навіть віртуально, що можна підставити? Порушення присяги?
Так це треба довести. Суддя КСУ такий же вільний в своєму праві голосувати "за" чи "проти", як і народний депутат. З якої радості сам факт голосування судді може бути підставою, що суддя порушив присягу?! Хіба Р.Зварич забув, що він зі Сполучених Штатів? А що, там можна пред'явити звинувачення присяжним, що голосували, наприклад, за виправдувальний вирок? Це все популістичні кроки і питання політичної сфери.
Спілкувався Дмитро Хилюк
