Успешный опыт. Как в мире борются с контрабандой сигарет

Готовых рецептов, как победить табачную контрабанду, в мире пока нет. Но опыт ряда европейских стран, в том числе Украины, может как минимум подсказать правильный путь борьбы с ней. РБК-Украина в рамках спецпроекта разбиралось в успешных кейсах, а также уровне уголовной ответственности для контрабандистов в странах ЕС.

В последние несколько месяцев тема борьбы с контрабандой в Украине звучит довольно часто – толчком к этому стало ее регулярное обсуждение на заседаниях СНБО. Само по себе это доказывает, что ее объемы уже стали угрозой национальной безопасности, главным образом из-за недополучаемых ежегодно миллиардных поступлений в госбюджет.

Но контрабанда, в первую очередь, сигаретная, наносит большой ущерб и международному имиджу Украины. Наша страна уверенно занимает лидирующие места среди источников контрабандного табака в Евросоюзе.

В 2016-ом году Украина и вовсе стала главным "поставщиком" нелегальных сигарет на европейский рынок, согласно исследованию KPMG. Из 42,7 миллиарда контрабандных и контрафактных сигарет на территории ЕС, около 5,5 миллиарда, или 13%, поступили из Украины.

В дальнейшем доля Украины в нелегальной табачной торговле в Европе несколько сократилась. Так, в 2020-ом Украина поставила в ЕС 1,3 млрд сигарет или 4% нелегального рынка. Первое место захватила Беларусь с 9%, уверенно наращивающая свой нелегальный экспорт в ЕС, Украина идет сразу за ней.

Но если официальный Минск, особенно в последнее время, не особо заботится о своем имидже в глазах европейцев, то в случае Киева ситуация принципиально другая. Украинские власти не устают подчеркивать важность европейской интеграции страны, как и то, что на этом пути уже удалось добиться большого прогресса. Среди прочего это означает и борьбу с контрабандой.

И имидж всеевропейского центра контрабанды, тем более, если речь идет о таком ходовом товаре как сигареты, наносит идее евроинтеграции Украины значительный ущерб. Причем речь как о европейской бюрократии, которая получает дополнительный аргумент в пользу того, чтобы не давать Украине перспективу полноценного членства в ЕС, так и о рядовых жителях Евросоюза – которые также едва ли будут согласны принимать в свои ряды страну, которая ассоциируется у них не с реформами, прогрессом и процветанием, а с раем для контрабандистов.

Уроки соседей

В свою очередь, Украина многое могла бы позаимствовать из европейского опыта борьбы с табачной контрабандой. Безусловно, добиться в этом деле реальных успехов нельзя без общей трансформации и очищения правоохранительной, таможенной и судебной систем.

Контрабанда всегда неразрывно связана с коррупцией, как на "низовом" уровне – проверок на пунктах пересечения границы, так и на более глобальном, при проворачивании масштабных многомиллионных схем контрабандных перевозок, реализовать которые невозможно без деятельного участия высоких чиновников. Тем более, как показывают данные различных международных исследований, значительная часть вырученных за счет табачной контрабанды денег традиционно используется для коррумпирования чиновников, в других преступных схемах и сферах нелегальной экономики.

Потому в этом аспекте мировой опыт борьбы с контрабандой интуитивно понятен – борьба со взяточничеством на таможне и в контролирующих структурах, независимость антикоррупционных органов и судебной системы и т.д.

Что касается непосредственно пресечения контрабандных потоков на границе, то здесь большое значение имеет техническая оснащенность таможенников и пограничников. По сути, контрабанда часто сводится к своеобразному "соревнованию" между преступниками и правоохранителями: первые придумывают новые и новые методы того, как переправить товар через границу и где его спрятать, вторые – как это обнаружить. "Инновации" контрабандистов стимулируют появление лучших средств обнаружения и наоборот.

Многочисленные репортажи из украинского Закарпатья, как, пожалуй, главного контрабандного региона страны (область граничит сразу с четырьмя странами ЕС) рассказывают об обширном арсенале украинских контрабандистов: дроны, дельтапланы, катапульты, приборы ночного видения и т.д. Под границей со Словакией некоторое время функционировал тоннель с железнодорожной колеей и вагонетками. Но до сих пор в ходу и старые приемы вроде упаковки блоков сигарет внутри автомобильного бензобака.

В Румынии, к примеру, в борьбе с контрабандой из-за украинской границы используются сейсмические радары для обнаружения подкопов и тоннелей, датчики движения, рентген-пистолеты и прочий арсенал, благодаря чему удается пресечь большое количество нелегальных перевозок товара.

Румынский опыт антиконтрабандной борьбы достаточно примечателен в целом – тем более, что значительная часть нелегальных сигарет попадает на территорию ЕС как раз через 600-километровую украино-румынскую границу (Украина – традиционно второй по объемам поставщик сигаретной контрабанды в Румынию после Молдовы).

На протяжении последних пяти лет страна показывает уверенный прогресс в борьбе с табачной контрабандой: объем нелегального сигаретного рынка сократился с 4,4 млрд сигарет в 2016 году до 2,1 – в 2020-ом, доля контрабанды и контрафакт соответственно уменьшилась с 16,4% до 8%. Румыны при помощи центральных властей Евросоюза активно вкладывались в техническое переоснащение границы и таможенной службы, запускали двусторонние и многосторонние проекты по борьбе с контрабандой.

Но более показательным для Украины может быть румынский опыт 2009-2011 годов – как раз тогда страна начала активно повышать акцизы на сигареты, как в последние годы делает и Украина. Выполняя свои обязательства перед Евросоюзом, Румыния резко подняла табачный акциз примерно в полтора раза – до 74 евро за тысячу сигарет.

Рынок отреагировал немедленно – только за первый квартал 2010 года доля нелегальных сигарет в стране выросла с 20,9% до 36,2%. Вверх пошла контрабанда из не входящих в ЕС стран: Украины, Сербии и Молдовы.

Как отмечено в исследовании World Customs Journal, румынские власти разработали две последовательные стратегии в борьбе с ростом контрабанды. Первоочередной план предусматривал разработку нового законодательства, административное усиление таможни и внедрение прикладных технологий по контролю над контрабандой сигарет, большинство которой осуществлялось через "зеленку", в обход официальных пунктов пропуска через границу. В дальнейшем таможня сосредоточилась на сотрудничестве с различными силовыми структурами, вроде спецслужб и пограничной полиции.

"Решающим фактором стало решение Высшего совета обороны страны, в котором предотвращение ухода от уплаты налогов и борьба с ним было определено главным приоритетом", – говорится в исследовании.

Также румынская власть ускорила судебные процедуры по делам, связанным с контрабандой сигарет, ограничила ввоз продукции из Duty Free магазинов, ввела новые системы риск-менеджмента на таможне и криминализовала продажу подакцизных товаров, не имеющих должной маркировки и доказательств происхождения. На границе было создано более сотни мобильных групп, только в рамках одного проекта подготовки служебных собак было потрачено 30 тысяч евро. Была запущена и продолжается до сих пор активна медиа-просветительства кампания по борьбе с контрабандой.

Все эти меры принесли результат – всего за год количество изъятых нелегальных сигарет выросло почти в два раза, а доходы от табачного акциза выросли почти на 350 млн евро – до 1,7 млрд евро в 2011-ом.

В дальнейшем власти страны пересмотрели и подход к налогообложению табачной отрасли, чтобы не допускать резких скачков акцизной нагрузки и, как следствие, роста теневого рынка сигарет.

Последнее особенно важно для Украины, которая сейчас продолжает планомерное поднятие акциза, также в рамках своих обязательств перед ЕС – до 90 евро за 1000 сигарет. Поэтапный и заранее объявленный государством рост налогов (который в случае с сигаретами составляет от 70% цены пачки) в целом позитивно воспринимается рынком, если бы не было периодических незапланированных повышений, которые оправдываются краткосрочными фискальными целями, но приводят к росту нелегального сигаретного рынка.

Похожие меры принимались и в Венгрии – еще одной стране-соседе Украины, через границу с которой традиционно идет большой контрабандный поток. Начиная с 2005 года, власти страны приняли комплекс мер по борьбе с контрабандой сигарет – к тому моменту объем теневого рынка в стране достиг угрожающих 27%. Венгры также ограничили ввоз товаров из Duty Free, усилили технический контроль на границе, повысили зарплату таможенникам в качестве инструмента предотвращения коррупции, усилили патрулирование "зеленки" совместно с пограничниками, наладили обмен информацией с табачными компаниями.

Как результат, уже к 2012 году объем теневого сигаретного рынка в стране упал до 3,8%. В дальнейшем цифры могли увеличиваться год к году, но не превышали критических значений. В 2020-ом объем контрабандных и контрафактных сигарет в Венгрии составил 4,1% всего рынка.

Опыт криминализации

Если усиление технического контроля на границе, патрули на "зеленке", предсказуемое усиление налоговой нагрузки, защита акцизных марок от подделки и т.д. – безоговорочно полезные меры в борьбе с контрабандой, то ее криминализация – тема для активных дискуссий.

До 2012 года контрабанда в Украине была уголовным преступлением, притом с довольно серьезной санкцией – вплоть до 12 лет лишения свободы. Отменили ее по ряду соображений, главное из которых – необходимость гуманизации наказаний за экономические преступления.

Спустя без малого десять лет стало вполне очевидно – идея себя не оправдала. В украинских реалиях отсутствие уголовного наказания превратилось фактически в индульгенцию на участие в контрабандных схемах. Изъятие перехваченного груза сигарет на границе и штраф стали для контрабандистов вполне допустимым риском, с учетом высочайшей доходности такого бизнеса. А понесенные материальные потери можно с лихвой перекрыть за несколько следующих удачных "ходок" через границу.

Потому одобренный в первом чтении законопроект о криминализации контрабанды (предельная санкция – до 11 лет лишения свободы) был в целом позитивно встречен рынком, пусть и нуждается в определенной коррекции, например, в поднятии нижнего порога уголовной ответственности.

Такой подход в целом полностью соответствует европейским практикам, в частности директиве 2017 года, которой рекомендовалось ввести уголовную ответственность за преступления, наносящие ущерб финансовым интересам ЕС (под что подпадает и контрабанда), начиная с суммы в 10 тыс. евро. Если же ущерб превышает 100 тыс. евро, то наказание должно измеряться четырьмя годами лишения свободы.

Многие европейские страны давно криминализировали контрабанду у себя, не дожидаясь указаний из Брюсселя. И общий эффект ожидаемо оказался позитивным. При этом строгость наказания и его минимальный порог в разных странах существенно отличаются. К примеру, в Польше уголовная ответственность наступает, если стоимость контрабандного товара превышает 3 тысячи евро, максимальное наказание – до 3 лет лишения свободы. В Литве недавно порог уголовной ответственности был снижен с 10 до 6 тысяч евро – и, что примечательно, соответственно перераспределились и контрабандные потоки – возить товар стали меньшими партиями. Таким образом, достигается главная цель криминализации – отпугнуть потенциальных нарушителей и сократить общие объемы нелегальной переправки товаров.

Не говоря уже о том, что в рамках уголовного производства у правоохранителей появляются дополнительные возможности расследовать всю контрабандную схему до самого верха, следовательно, выйти на ее организаторов и главных бенефициаров.

Как говорится в свежем исследовании "Борьба с незаконной торговлей на границах ЕС", в целом в борьбе с незаконной торговлей табаком есть три цели: сократить потребление табака, уменьшить объем незаконно распространяемых табачных изделий и обеспечить стабильные поступления в государственный бюджет. Наряду с прочими мерами, криминализация контрабанды может помочь реализации всех трех задач.