Реформирование прокуратуры в Украине: уроки Грузии и опыт Канады
Реформы добрались в украинскую прокуратуру
Грузинские реформы северо-американского образца добрались также и в украинскую прокуратуру. Недавно заместитель генпрокурора Давид Сакварелидзе продемонстрировал концепцию ее реформирования, впрочем, достаточно обзорную. Более детальное понимание реформы еще до ее начала можно получить, ознакомившись с уроками реформирования прокуратуры Грузии и опытом прокуратуры Канады.
Концепция прокуратуры
Прокуратура Канады - независимый орган государственной власти, основной задачей которого является осуществление уголовного преследования, то есть, поддержание государственного обвинения по делам федеральной юрисдикции. Прокуратуру возглавляет не собственно Генеральный прокурор (attorney general), являющийся руководителем Министерства юстиции, а Директор прокуратуры (Director of Public Prosecutions). Он назначается Генеральным прокурором среди отобранных специальной комиссией кандидатов, а освобождается от должности с согласия парламента.
Прокуратура Грузии - орган государственной власти в структуре Министерства юстиции. Главный прокурор назначается и увольняется Президентом по представлению министра юстиции.
Как видим, существенным отличием прокуратуры Украины является ее неинтегрированность в Минюст, а также большая политизированность должности руководителя прокуратуры. Соответственно, эти обстоятельства следует учитывать в процессе осуществления реформ.
Организация прокуратуры
Государственная служба уголовного преследования, она же прокуратура Канады, имеет немало дискреций в вопросах самоорганизации. Вместо этого, законодательство подробно регулирует отношения службы с Генеральным прокурором.
Генеральный прокурор в Канаде может давать распоряжение Директору прокуратуры об осуществлении уголовного преследования, но исключительно в письменной форме, еще и с опубликованием в "Канада Газетт". Также он может определять другие обязанности для Директора с соблюдением тех же условий.
Практика публикации письменных указаний по осуществлению поддержки государственного обвинения может быть перенята и в Украине.
Прокуратура Грузии имеет много структурных подразделений, предусмотренных соответствующим законом, в частности, Общую инспекцию, Отдел расследований, департамент по надзору за соблюдением законности во время досудебного расследования и другие департаменты, юридический отдел, вспомогательные отделы. До 2013 года министр юстиции мог вмешиваться в отдельные дела уголовного преследования, как и в Канаде.
Сейчас министр юстиции сохраняет также полномочия по определению внутренней структуры и финансированию прокуратуры, что, по мнению европейских экспертов, является проблемой. Общая инспекция прокуратуры подотчетна и подконтрольна непосредственно Главному прокурору, осуществляет внутреннюю контролирующую функцию в рамках прокуратуры. Предметом ее рассмотрения могут быть любые жалобы, в том числе анонимные, сведения из публикаций в СМИ.
Как видим, похожую структуру планируется ввести и в Украине, с учетом некоторых отличий в функциях прокуратуры.
Функции прокуратуры
Главной задачей прокуратуры Канады является служение обществу, в частности: поддержание государственного обвинения; защита прав граждан и обеспечение верховенства права; сотрудничество с правоохранительными органами.
Исходя из поставленных задач, прокуратура осуществляет инициацию и поддержание обвинения; вмешательство в уголовные производства, которые имеют особый публичный интерес; консультирование исполнительных служб и органов расследования относительно общих особенностей уголовного преследования, а также по отдельным расследованиям, которые могут привести к федеральному обвинению; и поддержку частного обвинения от имени Генерального прокурора.
Прокуратура Канады в своей деятельности руководствуется определенными принципами или, точнее, ценностями: взаимоуважение, добропорядочность, совершенство и лидерство.
Идеи распространения в прокуратуре ценностей, а не только принципов, кажутся привлекательными, как и коммуникация с другими органами государственной власти.
К основным функциям прокуратуры в Грузии относятся уголовное преследование (оно же - поддержка обвинения) и досудебное расследование (как надзор за его законностью, так и непосредственное осуществление). Также прокуратура осуществляет:
- надзор за соблюдением законности при оперативно-розыскной деятельности и при исполнении уголовных наказаний;
- поддержка государственного обвинения в суде;
- координирование борьбы против преступности;
- представительство государственных интересов в отдельных категориях гражданских дел.
Принципы деятельности прокуратуры Грузии: законность, уважение прав граждан и юридических лиц, профессионализм и компетентность, объективность и беспристрастность, политический нейтралитет.
Прокуратура Украины больше не будет заниматься собственно осуществлением досудебных расследований, поэтому уроки реформ Грузии следует учитывать с этим предостережением.
Персонал прокуратуры
По состоянию на март 2013 года в прокуратуре Канады насчитывалось 1024 работника, из них - 529 прокуроров. Также прокуратура прибегает к услугам 205 частных юридических фирм или 450 адвокатов, с которыми заключаются соглашения.
В прокуратуре Грузии работает около 500 прокуроров, из них - треть женщины, а также около 300 человек обслуживающего персонала.
Таким образом, от реформ ожидаем больше прекрасного пола среди прокуроров, а также надеемся на более широкое сотрудничество прокуратуры с адвокатурой.
Уроки реформирования
Важно понимать, что прокуратура Канады является абсолютно интегрированной с правовыми традициями англо-американской системы права. Однако уголовная юстиция и Грузии, и Украины находятся в становлении, так же, как и общества этих стран. Отметим относительно недавнее введение основ состязательности в уголовном процессе, соглашений о признании вины и суда присяжных. При отсутствии соответствующих правовых традиций эти новации, по мнению экспертов ЕС, не функционируют в Грузии действительно надлежащим образом, что никоим образом не означает их неправильность.
Кроме того, в отличие от Канады и США, неправительственные организации, медиа и общество Грузии не демонстрируют особой активности в вопросах мониторинга соблюдения принципов состязательности уголовного преследования. Кажется, в Украине проблем с общественным мониторингом не возникнет.
Нерешенной после реформ в грузинской прокуратуре остается еще одна проблема, аналогичная украинской: необходимость выполнения показателей по прокуратуре, что, в свою очередь, влияет на крайне малую долю оправдательных приговоров. При этом, выполнение показателей напрямую связывается с бонусами для работников и оценкой их успешности.
Очень хочется, чтобы реформа прокуратуры Украины имела следствием эффективный правоохранительный орган, который пользовался бы уважением общества, поэтому она должна быть системной. Для этого следует учесть опыт прокуратур США и Канады с обязательным учитыванием некоторых особенностей правовых традиций. Реформа прокуратуры в Грузии также может служить примером, но уроки реформирования прокуратуры Грузии должны быть учтены.
