Реформування прокуратури в Україні: уроки Грузії і досвід Канади
Реформи добралися до прокуратури України
Грузинські реформи за північно-американськими зразками дістались також і до прокуратури в Україні. Нещодавно заступник генпрокурора Давід Сакварелідзе продемонстрував концепцію її реформування, втім, достатньо оглядову. Більш детальне розуміння реформи ще до її початку можна отримати, ознайомившись з уроками реформування прокуратури Грузії й досвідом прокуратури Канади.
Концепція прокуратури
Прокуратура Канади - незалежний орган державної влади, основним завданням якого є здійснення кримінального переслідування, тобто, підтримки державного обвинувачення по справах федеральної юрисдикції. Прокуратуру очолює не власне Генеральний прокурор (attorney general), який є керівником Міністерства юстиції, а Директор прокуратури (Director of Public Prosecutions). Він призначається Генеральним прокурором з-поміж відібраних спеціальною комісією кандидатів, а звільняється за згоди парламенту.
Прокуратура Грузії - орган державної влади у структурі Міністерства юстиції. Головний прокурор призначається і звільняється Президентом за поданням міністра юстиції.
Як бачимо, суттєвою відмінністю прокуратури України є її неінтегрованість до Мін'юсту, а також більша політизованість посади керівника прокуратури. Відповідно, ці обставини слід враховувати у процесі здійснення реформ.
Організація прокуратури
Державна служба кримінального переслідування, вона ж прокуратура Канади, має чимало дискреції у питаннях самоорганізації. Натомість, законодавство детальніше регулює відносини служби із Генеральним прокурором.
Генеральний прокурор в Канаді може надавати розпорядження Директору прокуратури про здійснення кримінального переслідування, але виключно у письмовій формі, ще й з опублікуванням у "Канада Газетт". Також він може визначати інші обов'зки для Директора з дотриманням тих же умов.
Практику публікування письмових вказівок по здійсненню підтримки державного обвинувачення може бути перейнято і в Україні.
Прокуратура Грузії має багато структурних підрозділів, передбачених відповідним законом, зокрема, Загальну інспекцію, Відділ розслідувань, департамент по нагляду за дотриманням законності під час досудового розслідування та інші департаменти, юридичний відділ, допоміжні відділи. До 2013 року міністр юстиції міг втручатись в окремі справи кримінального переслідування, як і в Канаді.
Наразі, міністр юстиції зберігає також повноваження по визначенню внутрішньої структури та фінансування прокуратури, що, на думку європейських експертів, є проблемою. Загальна інспекція прокуратури підзвітна і підконтрольна безпосередньо Головному прокурору, здійснює внутрішню контролюючу функцію в рамках прокуратури. Предметом її розгляду можуть бути будь-які скарги, в тому числі анонімні, також відомості з публікацій у ЗМІ.
Як бачимо, схожу структуру планується запровадити і в Україні, із врахуванням деяких відмінностей у функціях прокуратури.
Функції прокуратури
Головним завданням прокуратури Канади є служіння суспільству, зокрема: підтримка державного обвинувачення; захист прав громадян і забезпечення верховенства права; співпраця із правоохоронними органами.
Виходячи із завдань, прокуратура здійснює ініціацію і підтримку обвинувачення; втручання у кримінальні провадження, що мають особливий публічний інтерес; консультування виконавчих служб й органів розслідування щодо загальних особливостей кримінального переслідування, а також щодо окремих розслідувань, які можуть призвести до федерального обвинувачення; та підтримку приватного обвинувачення від імені Генерального прокурора.
Прокуратура Канади у своїй діяльності керується певними принципами, чи то радше цінностями: взаємоповага, добропорядність, досконалість і лідерство.
Ідеї поширення в прокуратурі цінностей, а не лише принципів, здається привабливою, як і комунікування з іншими органами державної влади.
До основних функцій прокуратури у Грузії належать кримінальне переслідування (воно ж - підтримка обвинувачення) і досудове розслідування (як нагляд за його законністю, так і безпосереднє здійснення). Також прокуратура здійснює:
- нагляд за дотриманням законності під час оперативно-розшукової діяльності та під час виконання кримінальних покарань;
- підтримку державного обвинувачення в суді;
- координування боротьби проти злочинності;
- представництво державних інтересів у окремих категоріях цивільних справ.
Принципи діяльності прокуратури Грузії: законність, повага до прав громадян і юридичних осіб, професійність і компетентність, об'єктивність і неупередженість, політичний нейтралітет.
Прокуратура України більше не займатиметься власне здійсненням досудових розслідувань, тож уроки реформ Грузії слід враховувати із цим застереженням.
Персонал прокуратури
Станом на березень 2013 року прокуратура Канади мала 1024 працівника, з них - 529 прокурорів. Також прокуратура вдається до послуг 205 приватних юридичних фірм або 450 адвокатів, з якими укладаються угоди.
У прокуратурі Грузії працює близько 500 прокурорів, з них - третина жінки, а також близько 300 осіб обслуговуючого персоналу.
Таким чином, від реформ очікуємо більше прекрасної статі серед прокурорів, а також сподіваємось на ширшу співпрацю прокуратури з адвокатурою.
Уроки реформування
Важливо розуміти, що прокуратура Канади є абсолютно інтегрованою із правовими традиціями англо-американської системи права. Натомість, кримінальна юстиція і Грузії, і України перебувають у становленні, так само, як і суспільства цих країн. Зауважимо відносно недавнє запровадження засад змагальності в кримінальному процесі, угод про визнання вини і суду присяжних. За відсутності відповідних правових традицій ці новації, на думку експертів ЄС, не функціонують в Грузії дійсно належним чином, що жодним чином не означає їхню неправильність.
Крім того, на відміну від Канади і США, неурядові організації, медіа і суспільство Грузії не демонструють особливої активності у питаннях моніторингу дотримання засад змагальності кримінального переслідування. Здається, в Україні проблем з суспільним моніторингом не виникне.
Невирішеним і після реформ у грузинській прокуратурі залишається ще одна проблема, аналогічна українській: необхідність виконання показників по прокуратурі, що, в свою чергу, впливає на вкрай малу частку виправдувальних вироків. При цьому, виконання показників напряму пов'язується із бонусами для працівників та оцінкою їхньої успішності.
Дуже хочеться, щоб реформа прокуратури України мала наслідком ефективний правоохоронний орган, який користувався б повагою суспільства, тож вона має бути системною. Для цього слід врахувати досвід прокуратур США і Канади із обов'язковим зауваженням деяких особливостей правових традицій. Реформа прокуратури у Грузії також може слугувати прикладом, але уроки реформування прокуратури Грузії мають бути враховані.
