Почему децентрализация еще не закончена, но уже успешна

Автономия и независимость

ПГТ Петриковка Днепропетровской области - обычное украинское село. От всех остальных сел Украины его отличает разве что знаменитая петриковская роспись, которая здесь украшает почти каждый дом. Но вот что его совсем не отличает от других сел, так это школа, одному из корпусов которой 110 лет и которая пережила кое-какой ремонт последний раз, наверное, еще при Никите Хрущеве. Но так было до 2018 года.

Фото: Петриковской школе 110 лет

Теперь от школы в Петриковке остались лишь толстые стены. Все остальное - снаружи и внутри - было заменено на энергосберегающие материалы, яркий жизнерадостный дизайн и новую удобную мебель. Здесь же появилась и так называемая ресурсная комната, в которой есть книги, ноутбуки и даже 3D-принтер.

В прошлом году была открыта после реконструкции старшая школа. В этом году – начальная. Несмотря на небольшое количество детей с особыми потребностями (инвалидов), тут создали все условия для них. Каждый вход в школу расположен на уровне земли, чтобы "колясочникам" не приходилось преодолевать высоту. Широкие дверные проемы, интерактивные школьные доски и полы, кабинеты психолога и логопеда - здесь продумано все и на все случаи жизни.

Директор школы с гордостью проводит экскурсию. Можно заглянуть в каждый класс и убедиться, что капитальный ремонт, а, точнее реконструкция в ходе которой все корпуса школы разобрали и собрали заново, о которой уже многие слышали, это не "потемкинская деревня". Правда, ресурсная комната - единственная, которая была закрыта на ключ, и стоит попасть внутрь, как сразу же ощущается запах свежего ремонта, который в остальных помещениях уже выветрился. Но не здесь. Видимо, сюда детей пускают не часто.

Кажется, советский инстинкт материально ответственного лица все еще не позволяет держать открытым помещение, где находится что-то очень ценное. Мало ли что. Но скрытый опрос школьников показал, что они могут туда попасть тогда, когда им нужно.

Днепропетровская облгосадминистрация (ОГА) отремонтировала петриковскую школу совместно с местной объединенной территориальной общиной (ОТО) при участии Фонда Петра Порошенко: Первая Леди Марина Порошенко активно занимается продвижением инклюзивного образования в стране и имеет готовые проекты для их реализации практически в любой школе.

Фото: Марина Порошенко в Петриковке

Примечательно, что, по словам главы Днепропетровской ОГА Валентина Резниченко, всего по области силами ОГА и разных ОТО реконструируются более 30 опорных и основных школ одновременно. И не только школ, а и детских садиков. Резниченко заявил, что в области скоро не будет ни одной школы без инклюзивных классов.

Фото: Валентин Резниченко

Кроме того, за три года во множестве сел и поселков были капитально отремонтированы более 500 дорог, несколько автомагистралей, объездная дорога вокруг Днепра, мосты. И чтобы этот труд не пропал даром, ОГА строит габаритно-весовые комплексы для контроля веса грузовиков, не дожидаясь, когда этим займется Укравтодор. А в середине октября началось строительство 18 современных амбулаторий в сельской местности. Кроме того, каждый год ОГА строит и открывает по одному современному корпусу одной из областных больниц и покупает современное медицинское оборудование.

За последние три года в Днепропетровской области было создано около 4 000 мест в детских садах. Но концепция развития инфраструктуры области, придуманная в ОГА, гласит: "Мы либо делаем все капитально и основательно, либо не делаем вообще. Никаких ямочных ремонтов дорог. Никаких унылых стен в школах. Если окна - то в пол. Если обогрев - то своей котельной. На крышах – солнечные панели". И начав с капитальных ремонтов школ, в ОГА очень быстро пришли к идее строить совершенно новые садики там, где они нужнее всего.

Фото: Детский сад "Соты" в Подгороднем

Юрий Голик работает советником главы ОГА. Именно ему приписывают разработку и продвижение многих идей, одна из которых состоит в том, чтобы из серых, унылых и гнетущих школ, которые он называет бараками, детских садов и больниц делать такое пространство, где хочется не только учиться, лечиться и работать, а еще и просто жить с удовольствием и хорошим настроением. Так появился проект "Соты" - строящиеся с ноля детские садики в форме пчелиных сот. И так называемый "шведский проект" - детский садик в пгт Обуховка.

Этот проект неофициально называют "шведским", но шведского тут нет практически ничего, кроме идеи создавать новые сооружения с использованием энергосберегающих технологий и максимально возможной энергонезависимостью. Поэтому на каждой крыше "сот" стоят солнечные панели.

Фото: Юрий Голик

В конце октября был открыт новый детский сад в селе Подгороднее. 40% электроэнергии садик будет вырабатывать за счет солнечных панелей на крыше. В будущем доля своей энергии будет доведена до 100%, а после садик сможет продавать ее излишки.

Обогревается садик своей котельной на альтернативном топливе. Впрочем, такое делают не только в школах и детских садиках: некоторые больницы и целые жилые районы областных городов отапливаются новыми котельными, работающим не на газе. Города Покров и Марганец усилием воли Резниченко и Голика уже стали полностью независимы от газа. И это прямое следствие газового шантажа со стороны России. Прошло немного лет, и шантажировать отдельно взятые Покров и Марганец уже просто нечем.

ОТО Слобожанское расположена практически рядом с городом Днепр. Как только управлять громадой начала сама громада, здесь произошло невозможное. Во-первых, руководство ОТО сумело себя разрекламировать в Днепре, обещая бизнесу из областного центра выгодные условия аренды. Поэтому бизнес из Днепра постепенно начал перемещать в Слобожанское склады и производства. А ОТО увеличила свой бюджет от арендной платы за землю и нескольких других налогов, создала для местных жителей новые рабочие места.

Во-вторых, ОТО решила, что коль удалось заработать, то громаде нужен не только новый детский сад, а также и спортивный комплекс с бассейном на 25 метров. Более того, было решено построить несколько многоэтажных домов, и они уже строятся Днепропетровской ОГА на глазах громады.

Фото: детский сад в Слобожанском

Бюджет ОТО Слобожанское составляет 190 млн гривен и продолжает расти. 60% доходов местной казны обеспечивают его жители и местные работодатели, уплачивая налог на доходы физлиц. Можно сказать, что в этой громаде люди честно платят налоги и потому сами принимают решения, на что и как их тратить.

Этот бюджет нельзя назвать большим, на эти деньги нельзя капитально отремонтировать все дороги. Поэтому приходится привлекать инвесторов, рассчитывать на здравомыслие властей области и субвенции из областного бюджета, в котором заложен миллиард на развитие только одних дорог. Днепропетровская ОГА дает все, что необходимо, если местная власть действительно хочет что-то изменить к лучшему и способствует этому. И никто из них не ждет согласия Киева. И уж тем более команд. Полная автономия.

Фото: огород детского сада в Слобожанском, на фоне – строящийся жилой дом и спорткомплекс с бассейном

Вопрос о том, почему в Слобожанском было решено строить именно спорткомплекс и бассейн, а не что-то более приземленное типа дорог, поставил старосту ОТО Ивана Каминского в тупик. Он посмотрел на задающего это вопрос, как на идиота, и сказал: "У нас тут 13 тысяч человек живет. Они хотят заниматься спортом!"

Это и есть децентрализация.

Фото: Иван Каминский

600 дней

Президент Петр Порошенко объявил о начале децентрализации три года назад. Она стала логичной реакцией на "дружеское предложение" северного соседа превратить Украину в федерацию и на стоны восточных регионов типа "Киев не слышит Донбасс". Вместо этого Порошенко заявил о неизменной унитарности Украины и пошел на существенное сокращение своих властных полномочий, начав передачу власти, как говорят, "на места".

Такая "щедрость" обернется тем, что президент не сможет увольнять или назначать в местной власти практически никого. Чтобы оценить это, достаточно вспомнить, что Конституция 1996 года позволяла президенту Леониду Кучме держать на крючке практически всех сельских голов, хоть он и не знал никого из них лично. С другой стороны, таким образом центральная избавилась от лишней головной боли и ответственности.

Правда, больше всего пострадали те, кто сидел на потоках денег из госбюджета и в ручном режиме их перераспределял, как считал нужным. Там, где появилась громада, уже не нужен ни президент, ни премьер-министр, чтобы починить лифт или провести в село воду. Равно как и не нужно больше ходить строем на выборы, отдавая голоса за "кого надо".

Последнее время, говоря о реформах, президент больше сосредоточился, в основном, на армии и церкви. Но он мог бы поднять на флаг и децентрализацию, которую назвал своим детищем, тем более что по многочисленным свидетельствам эта реформа хоть и не закончена, но уже дала положительный результат.

Именно благодаря созданию ОТО и их независимости (финансовой и управленческой), местные власти больше не обязаны спрашивать разрешения, что им делать у Киева. Но областные госадминистрации все еще управляются людьми, которых напрямую назначает президент. Они ему подотчетны. Однако Юрий Голик считает, что 2020 год должен стать последним, когда в Украине существует такой институт, как губернаторство.

Выступая на проходящем в Днепре форуме "Децентрализация – трансформация современной Украины", Голик сказал, что в октябре 2020 года состоятся местные выборы, и к этому сроку децентрализация должна быть закончена, чтобы во всех ОТО страны прошли местные выборы.

"После окончания реформы, инициированной президентом Петром Порошенко, Днепропетровская областная госадминистрация будет попросту не нужна. Освободится наше семиэтажное здание в центре Днепра, и на его месте появится, наконец-то, хороший отель, потому что к тому времени уже будет построен аэропорт в Днепре и нужно будет где-то селить многочисленных гостей", - сказал Голик, чем рассмешил участников форума. Но он не шутил.

Он подчеркнул, что в Днепропетровской ОГА надеются, что глава региона Валентин Резниченко станет последним главой области, а все полномочия ОГА перейдут местным громадам. Ни один губернатор до этого момента не решался публично говорить о том, что он готов отдать всю власть на места, предварительно подготовив менеджеров на каждой территории.

Но проблема в том, что сейчас децентрализация завершена условно на 30%. Концепция децентрализации предполагает утверждение двух-трех десятков законов, включая поправки к Конституции, чтобы узаконить новое административное устройство Украины. А поскольку по разным причинам Верховная Рада так и не сподобилась сделать это, процесс децентрализации был запущен в том правовом поле, которое существовало на момент начала этого масштабного процесса.

Кроме изменений к Конституции, крайне необходимы законы о службе в госорганах власти, об управлении земельными ресурсами в пределах территорий ОТО, о госнадзоре над законностью решений местных громад и так далее. А пока этих законов нет, случаются парадоксальные истории: например, ОГА может построить на территории ОТО за счет областного бюджета дорогу, а тротуары - нет. Просто тротуары на балансе громады, значит, никто другой не может к ним прикасаться. ОГА может построить детский сад в Подгороднем, но передать его на баланс ОТО - нет.

Поэтому сейчас облгосадминистрация Днепропетровщины продуцирует идеи, пишет планы по модернизации инфраструктуры всей области и реализует их совместно с ОТО. Это дорога с двумя направлениям: либо ОГА приходит в ОТО с предложением сделать что-то, либо представители ОТО идут в обладминистрацию и говорят, что им нужно.

Но смысл децентрализации состоит в том, чтобы старостам громад вообще не приходилось куда-то ходить и что-то просить. Ее смысл в том, что громада сама выбирает свое руководство и сама определяет свои приоритеты. Задача центральной власти – выравнивать разницу доходов разных громад, направляя в самые бедные из них недостающие ресурсы.

И, как выразился Голик, дальше действует такой принцип: успешность громады прямо пропорциональна вменяемости ее руководства. То есть, если избранная власть громады работает плохо, ее меняют на выборах. Это – ни что иное как демократия, правда, до украинских сел она доходит только сейчас, да и то не до всех, поскольку процесс объединения громад еще далек от завершения. Но там, где образовались ОТО, люди, не знавшие раньше, куда идти, чтобы потребовать ремонт дороги или водовода, теперь знают – нужно идти к старосте.

На форуме не раз прозвучала мысль, что районные администрации также должны прекратить свое существование. Да уже и сейчас не вполне понятно, что они делают там, где есть ОТО. И дискуссионным остается вопрос о том, кто и как будет контролировать законность решений громад. Пока превалирует идея создать префектуры. Но в отличие от тех же губернаторов, надзор будет единственной функцией префектов - никаких ресурсов и уж тем более полномочий принимать решения у них не будет.

Советник главы ОГА считает, что каждый житель ОТО должен знать имя главы своей громады и не обязан знать имя премьер-министра, потому что глава правительства занимается макроэкономикой и не занимается проблемами села Петриковка

"В Петриковке мы построили две школы, строим стадион, амбулаторию, чистим реку, делаем дороги. Мы хотим что бы этим занимался староста ОТО. Мы хотим, чтобы ОГА была тоже децентрализирована. Кроме того, децентрализации подлежит и Укравтодор, и другие центральные органы власти, ведь за все происходящее на этой земле должны отвечать те, кто тут живет. В Киеве не понимают, что нужно делать в городах и селах Днепропетровской области. А поскольку наш регион большой по площади, то и мы в ОГА тоже не можем знать всего". Поэтому децентрализация должна состояться во что бы то ни стало. Есть стратегия, есть тактика, есть оперативное решение задач на конкретной территории. Центральные органы власти – это стратегия. ОГА, грубо говоря, это тактика и обучение менеджменту на территориях, а ОТО – это оперативное решение каждодневных задач", - сказал Голик.

Фото: Вячеслав Негода

По словам заместителя министра регионального развития, строительства и ЖКХ Вячеслава Негоды, до местных выборов остается 600 дней, и за эти дни, уверен он, реформа должна быть закончена.

Новая гражданская религия

Днепропетровская область, заявил Негода, является лидером Украины по децентрализации. Из 90 запланированных объединенных территориальных громад в области создана уже 61 громада.

По данным Минрегионстроя, всего по стране таких громад уже 838. В них проживет более 7 млн человек. Но 7 913 громад еще не объединились, а это составляет около 65% местных рад базового уровня. В среднем в одну объединенную громаду вливаются 4,6 территориальных громад. Создание приблизительно еще 1 206 ОТО еще впереди, но они покроют лишь 76% территории Украины.

Но уже сейчас доходы местных бюджетов выросли до 231 млрд гривен, а в 2014 году они были меньше 70 млрд. Четыре года назад доля доходов местных бюджетов от местных же налогов и сборов составляла 0,7%, в этом году – 30%. Капитальные расходы местных бюджетов из расчета на одного жителя выросли на 38,8% только за прошедший год и перевалили за одну тысячу гривен на каждого жителя.

Наконец, поддержка местных бюджетов из государственного с 2014 года выросла в 39 раз – с 500 млн грн до 19,37 миллиардов.

Как считает Фредерик Куне, представитель Евросоюза, руководитель программ помощи Украине, успех децентрализации даже в нынешнем виде уже очевиден. Он сказал, что это объясняется, прежде всего, доверием граждан, которое возникло вследствие очевидного роста доходов ОТО. Куне также заявил, что дело не только в деньгах, а и в децентрализации принятия решений. Но почему это так важно для ЕС?

Фото: Фредерик Куне

Куне отметил, что в соглашении об Ассоциации Украины с ЕС почти ничего не сказано о децентрализации. Тем не менее, Евросоюз заинтересован в ней, потому что она обеспечивает вовлеченность граждан в управление. Поэтому Куне заявил, что ЕС будет поддерживать децентрализацию не только эти 600 дней, а всегда.

Через посольство Швеции в Украине в Днепропетровской области, как и по всей стране, реализуется проект по созданию в ОТО центров предоставления административных услуг (ЦНАП в украинской аббревиатуре). Первый секретарь посольства, директор программы "U-Lead с Европой" Камерон Худур сообщил, что уже открыты 26 ЦНАПов.

Эта программа финансируется не только Швецией, а также Данией, Эстонией, Германией и Польшей. Такие центры не только открываются в готовых помещениях, но и строятся с ноля - одно из зданий было построено по современным технологиям энергосбережения ("шведский проект"). Кроме того, есть и мобильные ЦНАПы: специалисты приезжают в населенные пункты на оборудованном автомобиле. Более того, если человек не в состоянии передвигаться самостоятельно, к нему придут домой и оформят необходимые документы. Так что неудивительно, что этим начали активно пользоваться люди, что привело к росту поступлений от платы за админуслуги на 51,7% по сравнению с прошлым годом.

При чем здесь децентрализация? При том, что заявки на открытие ЦНАПов европейские доноры принимают именно от громад, которые сами хотят управлять своей жизнью. Сейчас таких заявок от ОТО поступило 157.

Фото: Камерон Худур

Успех децентрализации признал генеральный консул Германии в Украине Вольфганг Мьоссингер. Он тоже принял участие в форуме "Децентрализация – трансформация современной Украины", который проходил в актовом зале Днепропетровской ОГА.

Зал был заполнен до отказа. В 17:23, 26 октября, в пятницу, господин Мьоссингер произнес со сцены: "Впервые за свою 35-летнюю карьеру дипломата я вижу столько людей, которые в пятницу вечером обсуждают децентрализацию. И вы находитесь здесь и сейчас потому, что теперь вы важны". Зал аплодировал.

Как известно, запланирован визит канцлера Германии Ангелы Меркель в Украину. И господин консул выразил уверенность, что госпожа Меркель, скорее всего, поздравит президента Порошенко с этим успехом.

"Я работаю в Украине три с половиной года, и за время с начала децентрализации я заметил, что мэры городов и рады громад просят помочь с экспертами, советами, но не просят денег. Я никогда не видел страну, в которой бы так усердно работали над децентрализацией", - сказал генконсул Германии.

Фото: Вольфганг Мьоссингер

"Я фанат децентрализации, но ее пора заканчивать", - сказал Евгений Жадан, первый заместитель главы Днепропетровской областной рады. Он считает, что децентрализация не может тянуться 20 лет. По его мнению, объединяться в ОТО мы уже научились, теперь нужно научиться строить стратегии развития.

Фото: Евгений Жадан

Межевской ОТО исполнился один год. В нее вошли два сельсовета и 28 населенных пунктов. Староста этой громады Владимир Зражевский сообщил, что люди долго ждали перемен: дорогу, работу, освещение на улицах. Но теперь они хотят видеть стратегию развития, и она уже утверждена.

Так, в ОТО появился ЦПАУ, который выдает биометрические загранпаспорта и ID-карты. И по инициативе ОГА была отремонтирована местная школа.

Здесь же, в Межевом, однажды появился крупный инвестор. Китайская компания вложила 13 млн долларов в солнечную электростанцию, под которую ОТО отдало в аренду землю, непригодную для сельского хозяйства. Станция уже построена и работает.

За прошедший год в ОТО появилось производство топливных пелетов, и 50% всех госучреждений громады обеспечиваются этим топливом.

Фото: Владимир Зражевский

"Децентрализация - это костяк всех реформ. Тот, кто против децентрализации, тот против Украины", - заявил староста Илларионовской ОТО Дмитрий Экзархов. По его мнению, этой реформе мешают надуманные слухи. И рассказал историю о том, как в Илларионовом строилась школа.

"Однажды моя мама меня спросила, правда ли, что на самом деле это будет не школа, а супермаркет АТБ. Это был первый миф. Второй миф - тут будет платный детский садик, и все места там уже проданы. На самом деле мы запланировали школу и построили школу, а не магазин, и никто места не продавал, хоть кому-то в это трудно поверить", - рассказал Экзархов.

Фото: Дмитрий Экзархов

Он отметил, что неверие еще сохраняется, и нередко можно услышать от людей, что, мол, ну, хоть дети наши будут в лучшей стране. Но Экзархов считает, что даже если темпы децентрализации останутся на текущем уровне, то в лучшей стране будем жить и мы. "Мой девиз: децентрализация нон-стоп", - сказал глава громады. И повторил это три раза.

Фото: Сергей Кошман

Сергей Кошман, антрополог, бывший директор Института Аспена, проводящего гуманистические исследования, в своей речи на форуме был очень далек от цифр, налогов и политики, но его слова претендуют на "приговор" этой реформе.

"Реформа децентрализации – это ведь не только и не столько про политические аспекты перераспределения власти и бюджетов или про технические аспекты строительства новых объектов. Скорее, речь идет о демонтаже патерналистских инстинктов, о другом качестве вовлечения, о другом общественном сознании и представлениях. Реформа децентрализации – это про возникновение ответственной общности у граждан, появление новых сложных практик общественного взаимодействия. Это о создании новой гражданской культуры и, если хотите, о новой гражданской религии", - сказал Кошман.