Чому децентралізація ще не закінчена, але вже успішна

Автономія і незалежність

СМТ Петриківка Дніпропетровської області - звичайне українське село. Від усіх інших сіл України його відрізняє хіба що знаменитий петриківський розпис, який тут прикрашає майже кожен будинок. Але ось що його зовсім не відрізняє від інших сіл, так це школа, одному з корпусів якої 110 років і яка пережила певний ремонт останній раз, напевно, ще при Микиті Хрущові. Але так було до 2018 року.

Фото: Петриківській школі 110 років

Тепер від школи в Петриківці залишилися лише товсті стіни. Все інше - зовні і всередині - було замінено на енергозберігаючі матеріали, яскравий, життєрадісний дизайн і нові зручні меблі. Тут же з'явилася і так звана ресурсна кімната, в якій є книги, ноутбуки і навіть 3D-принтер.

У минулому році була відкрита після реконструкції старша школа. В цьому році – початкова. Незважаючи на невелику кількість дітей з особливими потребами (інвалідів), тут створили всі умови для них. Кожен вхід в школу розташований на рівні землі, щоб "візочникам" не доводилося долати висоту. Широкі дверні отвори, інтерактивні шкільні дошки підлоги, кабінети психолога та логопеда - тут продумано все і на всі випадки життя.

Директор школи з гордістю проводить екскурсію. Можна зазирнути в кожен клас і переконатися, що капітальний ремонт, а, точніше реконструкція в ході якої всі корпуси школи розібрали і зібрали заново, про яку вже багато чули, це не "потьомкінське село". Правда, ресурсна кімната - єдина, яка була закрита на ключ, і варто потрапити всередину, як одразу ж відчувається запах свіжого ремонту, який в інших приміщеннях вже вивітрився. Але не тут. Мабуть, сюди пускають дітей не часто.

Здається, радянський інстинкт матеріально відповідальної особи все ще не дозволяє тримати відкритим приміщення, де знаходиться щось дуже цінне. Мало що. Але приховане опитування школярів показало, що вони можуть туди потрапити тоді, коли їм потрібно.

Дніпропетровська облдержадміністрація (ОДА) відремонтувала петриківську школу спільно з місцевою об'єднаної територіальною громадою (ОТГ) за участю Фонду Петра Порошенка: Перша Леді Марина Порошенко активно займається просуванням інклюзивної освіти в країні і має готові проекти для їх реалізації практично в будь-якій школі.

Фото: Марина Порошенко в Петриківці

Примітно, що, за словами голови Дніпропетровської ОДА Валентина Резніченко, всього по області силами ОДА та різних ОТГ реконструюються більше 30 опорних і основних шкіл одночасно. І не тільки шкіл, а й дитячих садків. Резніченко заявив, що в області скоро не буде жодної школи без інклюзивних класів.

Фото: Валентин Резніченко

Крім того, за три роки в багатьох сіл і селищ були капітально відремонтовано більше 500 доріг, кілька автомагістралей, об'їзна дорога навколо Дніпра, мости. І щоб ця праця не пропала марно, ОДА будує габаритно-вагові комплекси для контролю ваги вантажівок, не чекаючи, коли цим займеться Укравтодор. А в середині жовтня почалося будівництво 18 сучасних амбулаторій у сільській місцевості. Крім того, щороку ОДА будує й відкриває по одному сучасному корпусу однієї з обласних лікарень і купує сучасне медичне обладнання.

За останні три роки в Дніпропетровській області було створено близько 4 000 місць у дитячих садках. Але концепція розвитку інфраструктури області, придумана в ОДА, говорить: "Ми робимо все капітально і грунтовно, або не робимо взагалі. Жодних ямкових ремонтів доріг. Ніяких нудних стін у школах. Якщо вікна в підлогу. Якщо обігрів своєї котельні. На дахах сонячні панелі". І почавши з капітальних ремонтів шкіл, в ОДА дуже швидко прийшли до ідеї будувати зовсім нові садки там, де вони найпотрібніші.

Фото: Дитячий садок "Соти" у Підгородньому

Юрій Голік працює радником голови ОДА. Саме йому приписують розробку і просування багатьох ідей, одна з яких полягає в тому, щоб із сірих, похмурих і гнітючих шкіл, які він називає бараками, дитячих садів і лікарень робити такий простір, де хочеться не тільки вчитися, лікуватися і працювати, а ще й просто жити з задоволенням і гарним настроєм. Так з'явився проект "Соти" - будуються з нуля дитячі садки у формі бджолиних сот. І так званий "шведський проект" - дитячий садок в смт Обухівка.

Цей проект неофіційно називають "шведським", але шведського тут немає практично нічого, крім ідеї створювати нові споруди з використанням енергозберігаючих технологій і максимально можливої енергетичною незалежністю. Тому на кожному даху "сот" стоять сонячні панелі.

Фото: Юрій Голик

В кінці жовтня було відкрито новий дитячий садок у селі Підгороднє. 40% електроенергії садок буде виробляти за рахунок сонячних панелей на даху. В майбутньому частка своєї енергії буде доведена до 100%, а після садок зможе продавати її надлишки.

Обігрівається садок своєї котельні на альтернативному паливі. Втім, таке роблять не тільки в школах і дитячих садках: деякі лікарні та цілі житлові райони обласних міст опалюються новими котельнями, що працюють не на газі. Міста Покров і Марганець зусиллям волі Резніченка та Голика вже стали повністю незалежні від газу. І це прямий наслідок газового шантажу з боку Росії. Минуло небагато років, і шантажувати окремо взяті Покров і Марганець вже просто нічим.

ОТГ Слобожанське розташоване практично поруч з містом Дніпро. Як тільки керувати громадою почала сама громада, тут сталося неможливе. По-перше, керівництво ОТГ зуміло себе розрекламувати в Дніпрі, обіцяючи бізнесу з обласного центру вигідні умови оренди. Тому бізнес з Дніпра поступово почав переміщати в Слобожанське склади і виробництва. А ОТГ збільшила свій бюджет від орендної плати за землю та кількох інших податків, створила для місцевих жителів нові робочі місця.

По-друге, ОТГ вирішила, що якщо вдалося заробити, то громаді потрібен не тільки новий дитячий садок, а також і спортивний комплекс з басейном на 25 метрів. Більш того, було вирішено побудувати декілька багатоповерхових будинків, і вони вже будуються Дніпропетровської ОДА на очах громади.

Фото: дитячий садок в Слобожанському

Бюджет ОТГ Слобожанське складає 190 млн гривень і продовжує зростати. 60% доходів місцевої скарбниці забезпечують його мешканці і місцеві роботодавці, сплачуючи податок на доходи фізосіб. Можна сказати, що в цій громаді люди чесно платять податки і тому самі приймають рішення, на що і як їх витрачати.

Цей бюджет не можна назвати великим, на ці кошти можна капітально відремонтувати всі дороги. Тому доводиться залучати інвесторів, розраховувати на здоровий глузд влади області та субвенції з обласного бюджету, в якому закладено мільярд на розвиток тільки одних доріг. Дніпропетровська ОДА дає все, що необхідно, якщо місцева влада дійсно хоче щось змінити на краще і сприяє цьому. І ніхто з них не чекає згоди Києва. І вже тим більше команд. Повна автономія.

Фото: город дитячого садка в Слобожанському, на тлі – споруджуваний житловий будинок та спорткомплекс з басейном

Питання про те, чому в Слобожанському було вирішено будувати спорткомплекс та басейн, а не щось більш приземлене типу доріг, поставив старосту ОТГ Івана Камінського в глухий кут. Він подивився на задає це питання, як на ідіота, і сказав: "У нас тут 13 тисяч чоловік живе. Вони хочуть займатися спортом!"

Це і є децентралізація.

Фото: Іван Камінський

600 днів

Президент Петро Порошенко оголосив про початок децентралізації три роки тому. Вона стала логічною реакцією на "дружню пропозицію" північного сусіда перетворити Україну на федерацію і на стогони східних регіонів типу "Київ не чує Донбас". Замість цього Порошенко заявив про незмінною унітарності України і пішов на істотне скорочення своїх владних повноважень, почавши передачу влади, як кажуть, "на місця".

Така "щедрість" обернеться тим, що президент не зможе звільняти або призначати у місцевої влади практично нікого. Щоб оцінити це, досить згадати, що Конституція 1996 року дозволяла президенту Леоніду Кучмі тримати на гачку практично всіх сільських голів, хоч він і не знав нікого з них особисто. З іншого боку, таким чином центральна позбулася зайвого головного болю і відповідальності.

Правда, найбільше постраждали ті, хто сидів на потоках грошей з держбюджету і в ручному режимі їх перерозподіляв, як вважав за потрібне. Там, де з'явилася громада, вже не потрібен ні президент, ні прем'єр-міністр, щоб полагодити ліфт або провести в село воду. Так само як і не треба більше ходити строєм на вибори, віддаючи голоси за "кого треба".

Останнім часом, говорячи про реформи, президент більше зосередився, в основному, на армії і церкви. Але він міг би підняти на прапор і децентралізацію, яку назвав своїм дітищем, тим більше що за численними свідченнями ця реформа хоч і не закінчена, але вже дала позитивний результат.

Саме завдяки створенню ОТГ і їх незалежності (фінансової та управлінської), місцева влада більше не зобов'язані запитувати дозволу, що їм робити в Києва. Але обласні держадміністрації все ще управляються людьми, яких безпосередньо призначає президент. Вони йому підзвітні. Однак Юрій Голик вважає, що 2020 рік має стати останнім, коли в Україні існує такий інститут, як губернаторство.

Виступаючи на минаючому в Дніпрі форумі "Децентралізація – трансформація сучасної України", Голик сказав, що в жовтні 2020 року відбудуться місцеві вибори, і до цього терміну децентралізація повинна бути закінчена, щоб у всіх У країні пройшли місцеві вибори.

"Після закінчення реформи, ініційованої президентом Петром Порошенком, Дніпропетровська обласна держадміністрація буде просто не потрібна. Звільниться наше семиповерхова будівля в центрі Дніпра, і на його місці з'явиться, нарешті, хороший готель, тому що до того часу вже буде побудований аеропорт в Дніпрі і потрібно буде десь селити численних гостей", - сказав Голик, чим розсмішив учасників форуму. Але він не жартував.

Він підкреслив, що в Дніпропетровській ОДА сподіваються, що глава регіону Валентин Резніченко стане останнім главою області, а всі повноваження ОДА перейдуть місцевим громадам. Жоден губернатор до цього моменту не наважувався публічно говорити про те, що він готовий віддати всю владу на місця, попередньо підготувавши менеджерів на кожній території.

Але проблема в тому, що зараз завершена децентралізація умовно на 30%. Концепція децентралізації передбачає затвердження двох-трьох десятків законів, включаючи поправки до Конституції, щоб узаконити новий адміністративний устрій України. А оскільки з різних причин Верховна Рада так і не спромоглася зробити це, процес децентралізації був запущений в тому правовому полі, яке існувало на момент початку цього масштабного процесу.

Крім змін до Конституції, вкрай необхідні закони про службу в органах влади, про управління земельними ресурсами в межах територій ОТГ, про держнагляд над законністю рішень місцевих громад і так далі. А поки цих законів немає, трапляються парадоксальні історії: наприклад, ОДА може побудувати на території ОТГ за рахунок обласного бюджету дорогу, а тротуари - ні. Просто тротуари на балансі громади, значить, ніхто не може до них торкатися. ОДА може побудувати дитячий сад в Підгороднє, але передати його на баланс ОТГ - немає.

Тому зараз облдержадміністрація Дніпропетровщини продукує ідеї, пише плани щодо модернізації всієї інфраструктури області і реалізує їх спільно з кожним. Це дорога з двома напрямками: або ОДА приходить в ЗТВ з пропозицією зробити щось, або представники ОТО йдуть в обладміністрацію і кажуть, що їм потрібно.

Але сенс децентралізації полягає в тому, щоб старостам громад взагалі не доводилося кудись ходити і щось просити. Її сенс у тому, що громада сама обирає своє керівництво і сама визначає свої пріоритети. Завдання центральної влади – вирівнювати різницю доходів різних громад, направляючи в найбідніші з них відсутні ресурси.

І, як висловився Голик, далі діє такий принцип: успішність громади прямо пропорційна осудності її керівництва. Тобто, якщо обрана влада громади працює погано, її міняють на виборах. Це – ні що інше як демократія, правда, до українських сіл вона доходить тільки зараз, та й то не до всіх, оскільки процес об'єднання громад ще далекий від завершення. Але там, де утворилися ОТО, люди, які не знали раніше, куди йти, щоб вимагати ремонт дороги або водоводу, тепер знають – треба йти до старості.

На форумі не раз прозвучала думка, що районні адміністрації також повинні припинити своє існування. Та вже й зараз не цілком зрозуміло, що вони роблять там, де є ЗТВ. І дискусійним залишається питання про те, хто і як буде контролювати законність рішень громад. Поки що превалює ідея створити префектури. Але на відміну від тих же губернаторів, нагляд буде єдиною функцією префектів - ніяких ресурсів і вже тим більше повноважень приймати рішення у них не буде.

Радник голови ОДА вважає, що кожен житель ОТГ повинен знати ім'я глави своєї громади і не зобов'язаний знати ім'я прем'єр-міністра, тому що глава уряду займається макроекономікою і не займається проблемами села Петриківка

"У Петриківці ми побудували дві школи, будуємо стадіон, амбулаторію, чистимо річку, робимо дороги. Ми хочемо що б цим займався староста ЗТВ. Ми хочемо, щоб ОДА була теж децентрализирована. Крім того, децентралізації підлягає і Укравтодор, та інші центральні органи влади, адже за все, що відбувається на цій землі повинні відповідати ті, хто тут живе. В Києві не розуміють, що потрібно робити в містах і селах Дніпропетровської області. А оскільки наш регіон великий по площі, то і ми в ОДА теж не можемо знати все". Тому децентралізація має відбутися у що б то не стало. Є стратегія, є тактика, є оперативне рішення завдань на конкретній території. Центральні органи влади – це стратегія. ОДА, грубо кажучи, це тактика і навчання менеджменту на територіях, а ОТГ – це оперативне вирішення щоденних завдань", - сказав Голик.

Фото: В'ячеслав Негода

За словами заступника міністра регіонального розвитку, будівництва і ЖКГ В'ячеслава Негоди, до місцевих виборів залишається 600 днів і за ці дні, впевнений він, реформа повинна бути завершена.

Нова громадянська релігія

Дніпропетровська область, заявив Негода, є лідером України за децентралізації. З 90 запланованих об'єднаних територіальних громад в області створено вже 61 громада.

За даними Мінрегіонбуду, всього по країні таких громад вже 838. У них проживе більше 7 млн осіб. Але 7 913 громад ще не об'єдналися, а це становить близько 65% місцевих рад базового рівня. В середньому в одну об'єднану громаду вливаються 4,6 територіальних громад. Створення приблизно ще 1 206 ОТГ ще попереду, але вони покриють лише 76% території України.

Але вже зараз доходи місцевих бюджетів зросли до 231 млрд гривень, а в 2014 році вони були менше 70 млрд. Чотири роки тому частка доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів становила 0,7%, у цьому році – 30%. Капітальні видатки місцевих бюджетів з розрахунку на одного жителя зросли на 38,8% тільки за минулий рік і перевалили за одну тисячу гривень на кожного жителя.

Нарешті, підтримка місцевих бюджетів з державного 2014 року зросло в 39 разів – з 500 млн грн до 19,37 мільярдів.

Як вважає Фредерік Куне, представник Євросоюзу, керівник програм допомоги Україні, успіх децентралізації навіть в нинішньому вигляді вже очевидний. Він сказав, що це пояснюється, насамперед, довірою громадян, яке виникло внаслідок очевидного зростання доходів ОТГ. Куне також заявив, що справа не тільки в грошах, а й у децентралізації прийняття рішень. Але чому це так важливо для ЄС?

Фото: Фредерік Куне

Куне зазначив, що в угоді про Асоціацію України з ЄС майже нічого не сказано про децентралізацію. Тим не менш, Євросоюз зацікавлений в ній, тому що вона забезпечує залучення громадян до управління. Тому Куне заявив, що ЄС буде підтримувати децентралізацію не тільки ці 600 днів, а завжди.

Через посольство Швеції в Україні в Дніпропетровській області, як і по всій країні, реалізується проект по створенню в ОТО центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП в українській абревіатурі). Перший секретар посольства, директор програми "U-Lead з Європою" Камерон Худур повідомив, що вже відкрито 26 ЦНАПов.

Ця програма фінансується не тільки Швецією, а також Данією, Естонією, Німеччиною і Польщею. Такі центри не тільки відкриваються в готових приміщеннях, але і будуються з нуля - одне з будинків було побудовано за сучасними технологіями енергозбереження ("шведський проект"). Крім того, є і мобільні ЦНАПы: фахівці приїжджають у населені пункти на обладнаному автомобілі. Більш того, якщо людина не в змозі пересуватися самостійно, до нього прийдуть додому і оформлять необхідні документи. Так що не дивно, що цим почали активно користуватися люди, що призвело до зростання надходжень від плати за адмінпослуги на 51,7% порівняно з минулим роком.

При чому тут децентралізація? При тому, що заявки на відкриття ЦНАПов європейські донори приймають саме від громад, які самі хочуть керувати своїм життям. Зараз таких заявок від ОТГ надійшло 157.

Фото: Камерон Худур

Успіх децентралізації визнав генеральний консул Німеччини в Україні Вольфганг Мьоссінгер. Він теж взяв участь у форумі "Децентралізація – трансформація сучасної України", який проходив в актовій залі Дніпропетровської ОДА.

Зал був заповнений вщерть. В 17:23, 26 жовтня, у п'ятницю, пан Мьоссингер сказав зі сцени: "Вперше за свою 35-річну кар'єру дипломата я бачу стільки людей, які в п'ятницю ввечері обговорюють децентралізацію. Та ви знаходитесь тут і зараз тому, що тепер ви важливі". Зал аплодував.

Як відомо, запланований візит канцлера Німеччини Ангели Меркель в Україну. І пан консул висловив упевненість, що пані Меркель, швидше за все, привітає президента Порошенка з цим успіхом.

"Я працюю в Україні три з половиною роки, і за час з початку децентралізації я помітив, що мери міст і ради громад просять допомогти з експертами, радами, але не просять грошей. Я ніколи не бачив країну, в якій би так старанно працювали над децентралізацією", - сказав генконсул Німеччини.

Фото: Вольфганг Мьоссингер

"Я фанат децентралізації, але її пора закінчувати", - сказав Євген Жадан, перший заступник голови Дніпропетровської обласної ради. Він вважає, що децентралізація не може тягнутися 20 років. На його думку, об'єднуватися в ОТО ми вже навчилися, тепер треба навчитися будувати стратегії розвитку.

Фото: Євген Жадан

Межівський ОТГ виповнився один рік. До неї увійшли два сільради і 28 населених пунктів. Староста цієї громади Володимир Зражевський повідомив, що люди довго чекали змін: дорогу, роботу, освітлення на вулицях. Але тепер вони хочуть бачити стратегію розвитку, і вона вже затверджена.

Так, в ОТГ з'явився ЦНАП, який видає біометричні закордонні паспорти та ID-карти. І за ініціативою ОДА була відремонтована місцева школа.

Тут же, в Межевому, одного разу з'явився великий інвестор. Китайська компанія вклала 13 млн доларів в сонячну електростанцію, під яку У віддало в оренду землю, непридатну для сільського господарства. Станція вже побудована і працює.

За минулий рік в ОТО з'явилося виробництво паливних пелетов, і 50% всіх держустанов громади забезпечуються цим паливом.

Фото: Володимир Зражевський

"Децентралізація - це кістяк всіх реформ. Той, хто проти децентралізації, той проти України", - заявив староста Іларіонівської ОТГ Дмитро Екзархів. На його думку, цієї реформи заважають надумані чутки. І розповів історію про те, як в Илларионовом будувалася школа.

"Одного разу моя мама запитала мене, чи правда, що насправді це буде не школа, а супермаркет АТБ. Це був перший міф. Другий міф - тут буде платний дитячий садок, і всі місця там вже продані. Насправді ми запланували школу і побудували школу, а не магазин, і ніхто місця не продавав, хоч комусь у це важко повірити", - розповів Екзархів.

Фото: Дмитро Екзархів

Він зазначив, що невіра ще зберігається, і нерідко можна почути від людей, що, мовляв, ну, хоч діти наші будуть в кращій країні. Але Екзархів вважає, що навіть якщо темпи децентралізації залишаться на поточному рівні, то в кращій країні будемо жити і ми. "Мій девіз: децентралізація нон-стоп", - сказав голова громади. І повторив це три рази.

Фото: Сергій Кошман

Сергій Кошман, антрополог, колишній директор Інституту Аспена, проводить гуманістичні дослідження, у своїй промові на форумі був дуже далекий від цифр, податків і політики, але його слова претендують на "вирок" цій реформі.

"Реформа децентралізації – це ж не тільки і не стільки про політичні аспекти перерозподілу влади і бюджетів або про технічні аспекти будівництва нових об'єктів. Скоріше, мова йде про демонтаж патерналістських інстинктів, про інше якості залучення, про іншому суспільній свідомості і поданнях. Реформа децентралізації – це про виникнення відповідальної спільності у громадян, поява нових складних практик громадської взаємодії. Це про створення нової громадянської культури і, якщо хочете, про нової громадянської релігії", - сказав Кошман.