Під прицілом. Хто і як формує списки санкцій

Президент Володимир Зеленський у середині жовтня затвердив санкційні списки, до яких увійшла безпрецедентна кількість суб'єктів – кілька тисяч фізосіб, з них дві з половиною сотні бізнесменів та 1300 компаній.

Санкції торкнулися практично всіх можливих категорій людей чи підприємств, які мають прямий чи непрямий зв'язок із вторгненням Росії в Україну.

У списках поряд із політичним та військовим істеблішментом РФ та Білорусі та їхніми родичами – найбагатші росіяни, діячі пропаганди, місцеві артисти та колаборанти з українськими паспортами, а також "дочки" міжнародних компаній, які працюють у Росії.

Українські санкції багато в чому віддзеркалюють західні списки. Як саме працюють санкції в Україні та на Заході, як формуються списки та за яким принципом одні найбагатші росіяни підпадають під санкції, а іншим вдається їх уникнути – у великому матеріалі РБК-Україна.

Довго запрягали

З першого дня повномасштабної російської агресії українська влада категорично вимагала від Заходу ухвалення максимально жорстких санкцій проти країни-агресора і секторальних, і персональних, у тому числі проти вищого керівництва РФ.

Не відразу і з великими труднощами, але за кілька місяців санкційний механізм США і Європи, а також ряду демократичних країн усього світу, що приєдналися до них, набрав обертів.

Парадоксально сама Україна – як жертва російської агресії – на цьому треку помітно відставала. У той час як українська влада постійно дорікала Заходу за недостатню жорсткість санкцій, офіційний Київ ніби боявся вживати щодо Москви рішучих заходів. Особливо це помітно було щодо персональних санкцій проти російських еліт.

Так, протягом майже восьми місяців масштабної війни з РФ під українські санкції потрапив лише один російський олігарх – бенефіціар АФК "Система" та екс-співвласник "Vodafone Україна" Володимир Євтушенков.

Бізнесмен Володимир Євтушенков (фото: Артем Коротаєв)

Така ситуація, звісно, не залишилася поза увагою західних партнерів України, які висловлювали своє здивування на переговорах на найвищому рівні. У результаті 19 жовтня указами президента Володимира Зеленського було введено санкції проти кількох тисяч росіян (з них 256 бізнесменів та членів їхніх сімей).

Розмиті критерії

Загалом, єдиноприйнятих критеріїв запровадження санкцій, у тому числі персональних, у світі не існує. Загалом передбачається, що вони спрямовані на досягнення цілей зовнішньої політики тієї країни, яка ці санкції вводить.

Сама суть санкційного процесу передбачає його крайню суб'єктивність, оскільки рішення про включення того чи іншого політика-чиновника-бізнесмена-медійника в списки санкцій приймається не автоматично, а конкретними людьми в держструктурах, які відповідають за санкції в США, Євросоюзі, Канаді, Великій Британії та інших країнах Заходу.

У ситуації з російською агресією проти України, безумовно, є очевидні винятки, коли необхідність включити людину та її сім'ю до списків санкцій незаперечна.

Наприклад, якщо йдеться про окупаційну армію РФ. У різних санкційних списках виявилося чи не все її керівництво, починаючи від міністра оборони Сергія Шойгу, головнокомандувача Сухопутними військами Олега Салюкова, нинішнього командира об'єднаного угрупуванням окупантів в Україні Сергія Суровікіна, командувача військово-повітряних сил Сергія Дронова – аж до військовослужбовців зі званням майора та нижче, які причетні до військових злочинів в Україні.

Сергій Шойгу (фото: function.mil.ru)

Або, коли йдеться про депутатів Держдуми, сенаторів та інше вище керівництво РФ, які приймали та продовжують підтримувати рішення про агресію проти України та незаконну анексію українських територій. Насамперед йдеться особисто про російського президента Володимира Путіна. У списках санкцій США, Євросоюзу та інших країн Заходу також голова Ради федерації Валентина Матвієнко, спікер Держдуми В'ячеслав Володін, прем'єр-міністр Михайло Мішустін, глава МЗС Сергій Лавров, секретар Ради Безпеки Микола Патрушев , голова Компартії Геннадій Зюганов, секретар Генради "Єдиної Росії" Андрій Турчак, особистий прес-секретар російського диктатора Дмитро Пєсков та сотні інших депутатів та чиновників меншого рангу.

Міністр закордонних справ Сергій Лавров та секретар Радбезу Микола Патрушев (фото: прес-служба)

Якщо ж йдеться про використання санкцій як інструменту впливу на російський державний курс, питання стає делікатнішим. Адже точна оцінка рівня такого "впливу" майже неможлива.

Загадкою залишається і порядок включення до санкційних списків різних російських держдіячів та бізнесменів – чому деякі з них опинилися там буквально у перші дні повномасштабного вторгнення, а деякі – лише за кілька місяців. І чому, попри постійні розмови про "синхронізацію списків санкцій" між ключовими західними гравцями, у них залишається так багато відмінностей.

Так, Євросоюз зазвичай дає порівняно розширену інформацію: наприклад, у випадку з віолончелістом, бізнесменом та особистим другом Путіна Сергієм Ролдугіним зазначено, що він причетний до відмивання не менше двох мільярдів доларів через банки та офшорні компанії, які є "частиною таємної фінансової мережі Путіна" .

Ще кілька прикладів: СЕО "Транснефти" Микола Токарєв, як мовиться в документі ЄС, є "давнім знайомим та близьким партнером Путіна", який служив з ним разом у КДБ у 1980-х, а також є спонсором знаменитого путінського палацу під Геленджиком; а СЕО "Роснефти" Ігор Сєчін працював з Путіним ще в мерії Санкт-Петербурга в 1990-ті і "з тих пір довів свою лояльність".

Інша справа, коли йдеться про великий капітал – теоретично саме він, на відміну від дрібних сошок з фейкових "республік" може вплинути на кремлівську політику і санкції проти нього мають набагато більший практичний зміст.

В інтерв'ю російському виданню "Медуза" колишній юрист компанії ЮКОС Павло Івлєв, який емігрував до США (до РФ його засудили до 10 років позбавлення волі) і причетний до складання відомого санкційного "списку Магнітського", небезпідставно вважає, що у списках санкцій, поряд "друзями Путіна", виявились і багато бізнесменів, які не мають реального впливу на Кремль.

"Американський уряд не ставить собі за мету чітко виявляти кожного з них (околопутинських олігархів, – ред.). Вони б'ють по лідерах бізнесу, щоб показати іншим, що "і ви будете під санкціями", – вважає співавтор "списку Магнітського".

Літера закону

У випадку з Україною під питанням виявляється не лише експертиза у складанні списків санкцій, а й законодавча база. Як відомо, зараз в Україні існує кілька нормативних актів та процедур щодо санкцій, конфіскації та націоналізації майна агресорів.

Основний спеціалізований закон, "Про внесення змін до деяких законів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов'язаних з активами окремих осіб" – спочатку був навіть заветований президентом після різкої критики професійної спільноти. Річ у тому, що існувала очевидна можливість того, що майбутні рішення щодо конфіскації майна росіян будуть успішно оскаржені в Європейському суді з прав людини.

Після доопрацювання низку недоліків усунули, хоч і не повністю. Пропонований механізм виглядає так: після того, як президент своїм указом затвердить списки санкцій РНБО, вони будуть вивчені Мін'юстом – який повинен буде довести, що підсанкційна особа суттєво сприяла російській агресії проти України.

Далі Мін'юст звертається до Вищого антикорупційного суду, який у десятиденний термін ухвалює рішення про конфіскацію, ще п'ять днів відводиться на апеляцію. Зрештою, Кабмін визначає, якому держоргану буде віддано відповідний конфіскований актив.

Водночас правозахисна організація Transparency International Україна вказала ще на низку недоліків прийнятої процедури, наприклад, про надкороткі терміни розгляду справи в суді та відсутність у ВАКС належної компетентності. У перспективі це знову-таки може призвести до невтішних для України результатів судових процесів у ЄСПЛ.

З погляду національних інтересів важливим є й те, щоб конфісковане майно приносило дохід державному бюджету. І тому потрібно йому хороших управляючих, щоб у результаті – вигідно продати. Здатність відповідальних держструктур зробити це під величезним питанням.

Наприклад, одним із головних розпорядників конфіскованого російського майна буде Агентство з розшуку та управління активами (АРМА) з поганою репутацією (одразу кілька його екс-керівників звинувачують у масштабній корупції). А за дев'ять місяців повномасштабної війни АРМА перерахувала до держбюджету від управління всіма заарештованими російськими активами лише 21,4 млн гривень.

Якщо Україна хоче, щоб майно причетних до російської агресії зрештою послужило національним інтересам, правовий інструментарій має бути ідеальним. Особливо, якщо ми розраховуємо на "експорт" конфіскаційних практик на Захід, де й зосереджені основні російські активи.

Вийти зі списку

Крім законодавчої бази щодо конфіскації, є питання і до формування самих санкційних списків в Україні. Загалом їх фігурантів можна поділити на кілька категорій: політична верхівка РФ (зокрема, у жовтневий список увійшли заступник голови адміністрації Путіна Сергій Кирієнко, куратор окупованих територій України та керівник "вагнерівців" Євген Пригожин), колаборанти на окупованих територіях Сергій Брільов, великі бізнесмени.

Євген Пригожин (скрин Currenttime.tv)

До останніх, звісно, особливий інтерес. У списках санкцій знайшлося місце як наближеним особисто до Путіна топ-олігархам, на кшталт братів Ротенбергів або Геннадія Тимченка, так і більшої частини решти російського списку Forbes, у тому числі й підкреслено аполітичним бізнесменам, ніяк не пов'язаним з Кремлем, а то й підкреслено від нього відстороненим (наприклад, Леонід Богуславський, Тетяна Бакальчук, Ігор Макаров, Олег Тіньков).

Втім, багато фігурантів топ-200 російського Forbes у списки санкцій не потрапили. Таким чином, сама причетність до клубу найбагатших росіян, очевидно, не була критерієм під час складання списків, включалися і суб'єктивні чинники. Зокрема, помітно, що під санкції не потрапили підприємці, які займаються IT-бізнесом та фінтехом, найвідоміший із них – творець Telegram Павло Дуров.

Павло Дуров (фото: Albert Gea)

Не увійшов до списків і колишній топ-чиновник, екс-заступник міністра зв'язку Денис Свердлов, співзасновник оператора зв'язку Yota та гендиректор стартапу електромобілів Arrival. Колишній співвласник Mail.Ru Group та інтернет-підприємець Юрій Мільнер.

Поза списками санкцій виявилися не тільки представники IT-сектору.

Під санкції Заходу не потрапили, наприклад, екс-співвласник "Тольяттіазота" Володимир Махлай та власник SPI Group, що виробляє алкогольні напої, Юрій Шефлер. Не значиться у списках і екс-співвласник металургійного холдингу "Максі-Груп". Микола Максимов (який у 2007 році продав половину своєї компанії нинішньому найбагатшому росіянину Володимиру Лісіну і потрапив під кримінальну справу).

Можливо, до уваги також бралася й публічна позиція топ-бізнесменів, наприклад, їхній від'їзд із Росії чи заяви про відмову від російського громадянства. Але в такому разі критерії потрапляння до списків санкцій стають ще більш розмитими. Тим більше є яскраві підтвердження, що свідчать про протилежне.

Не виключено, що окремі персоналії потрапили до списків санкцій випадково або шляхом "механічної" помилки. Наприклад, під жовтневі санкції РНБО потрапила компанія брокера Freedom Finance та його власник – мільярдер Тимур Турлов. В Україні його компанія входить до трійки найбільших продавців військових ОВДП серед небанківських установ та посідає сьоме місце у рейтингу брокерів за обсягом угод із цінними паперами. Останні 10 років, перебуваючий у Кахахстані Турлов, всіляко намагається дистанціюватися від Росії. Він навіть заявив про відмову від громадянства РФ та продаж російського бізнесу місцевому менеджменту, втім, це не допомогло йому уникнути попадання до списку.

Схожа ситуація і з бізнесменом Ігорем Макаровим, який не тільки давно не має економічних інтересів у Росії, а й сам постраждав від її режиму. Відомо, що у 90-х Макаров побудував першу приватну американську компанію "Ітера", яка здійснювала прямі поставки туркменського газу безпосередньо споживачам з України та країн СНД, що не влаштовувало Кремль. Під тиском влади він був змушений призупинити свою діяльність. Його компанія була експропрійована шляхом передачі акцій і продажу пакета, що залишився, в рази дешевше за номіналу під загрозою повторити долю Михайла Ходарковського та багатьох інших, не згодних з російським режимом. Пізніше Макаров залишив РФ, заснувавши бізнес у Канаді та Європі, де став податковим резидентом. Що спричинило його потрапляння до списку – до кінця неясно.

Але очевидно інше: подібні кейси в перспективі можуть призвести до численних судових розглядів та компенсацій. Особливо, якщо від звичайного при санкціях заморожування активів справа дійде до їхньої конфіскації та подальшого перепродажу.

За інформацією Bloomberg, вже кілька десятків фігурантів списків санкцій ЄС звернулися з відповідними позовами. Безумовно, шанси тих, чиї зв'язки з Кремлем є незаперечними, фактично нульові. Проте прецеденти виходу з-під санкцій цього року вже є, хоча поки що вони обмежуються колишньою дружиною олігарха Михайла Фрідмана, а також сестрою олігарха Алішера Усманова.

Зрозуміло, що існуючі санкційні механізми ще досить нові та далекі від досконалості. Комусь ці недоліки зіграють "на руку" та допоможуть сховати свої активи. Хтось буде змушений пройти безліч процедур з оскарження ухвалених санкцій.

Головне, щоб у всіх цих процесах не було втрачено саму суть санкційного впливу, яка за своєю суттю є дуже тонким механізмом. Санкції, хоч би яку благу мету не мали, не повинні загнати бізнес ще далі в Росію і зблизити бізнесменів з Путіним. Метою санкцій має бути відхід великого бізнесу з Росії, заохочення зміни російських ринків на західні та стимулювання трансферу російських мільйонів у міжнародну економіку.

Своєю чергою, вихід із списків санкцій бізнесменів, що обрали демократичний шлях, відмовившись від бізнесу в Росії і підтримують Україну – якоюсь мірою теж може послужити реалізація цієї мети. Тоді як країна-терорист надовго має стати країною-бізнес-ізгоєм.

Але цей процес пов'язаний з великими ризиками і вимагає не тільки вольових політико-правових рішень, а й максимальної юридичної скурпульозності.