Под прицелом. Кто и как формирует санкционные списки

Президент Владимир Зеленский в середине октября утвердил санкционные списки, в которые вошли беспрецедентное количество субъектов – несколько тысяч физлиц, из них две с половиной сотни бизнесменов и 1300 компаний.

Санкции затронули практически все возможные категории людей или предприятий, имеющих прямую или косвенную связь с вторжением России в Украину.

В списках рядом с политическим и военным истеблишментом РФ и Беларуси и их родственниками – богатейшие россияне, деятели пропаганды, местные артисты и коллаборанты с украинскими паспортами, а также "дочки" международных компаний, работающих в России.

Украинские санкции во многом отзеркаливают западные списки. Как именно работают санкции в Украине и на Западе, как формируются списки и по какому принципу одни богатейшие россияне попадают под санкции, а другим удается их избежать – в большом материале РБК-Украина.

Долго запрягали

С первого дня полномасштабной российской агрессии украинская власть категорично требовала от Запада принятия максимально жестких санкций против страны-агрессора, и секторальных, и персональных, в том числе против высшего руководства РФ.

Не сразу и с большим трудом, но за несколько месяцев санкционный механизм США и Европы, а также ряда примкнувших к ним демократических стран всего мира, набрал обороты.

Парадоксальным образом сама Украина – как жертва российской агрессии – на этом треке заметно отставала. В то время как украинская власть постоянно упрекала Запад в недостаточной жесткости санкций, официальный Киев словно боялся принимать в отношении Москвы решительные меры. Особенно это заметно было в части персональных санкций против российских элит.

Так, на протяжении почти восьми месяцев масштабной войны с РФ, под украинские санкции попал лишь один российский олигарх – бенефициар АФК "Система" и экс-совладелец "Vodafone Украина" Владимир Евтушенков.

Бизнесмен Владимир Евтушенков (фото: Артем Коротаев)

Такая ситуация, конечно, не осталась без внимания западных партнеров Украины, которые высказывали свое недоумение на переговорах на наивысшем уровне. В итоге, 19 октября указами президента Владимира Зеленского были введены санкции против нескольких тысяч россиян (из них 256 бизнесменов и членов их семей).

Размытые критерии

В целом, единопринятых критериев введения санкций, в том числе персональных, в мире не существует. В общем предполагается, что они направлены на "достижение целей внешней политики" той страны, которая эти санкции вводит.

Сама суть санкционного процесса предполагает его крайнюю субъективность, поскольку решение о включение того или иного политика-чиновника-бизнесмена-медийщика в санкционные списки принимается не автоматически, а конкретными людьми в госструктурах, отвечающих за санкции в США, Евросоюзе, Канаде, Великобритании и другие странах Запада.

В случае российской агрессии против Украины, безусловно, есть очевидные исключения, когда необходимость включить человека и его семью в санкционные списки неоспорима.

Например, если речь идет об оккупационной армии РФ. В различных санкционных списках оказалось чуть ли не все ее руководство, начиная от министра обороны Сергея Шойгу, главнокомандующего Сухопутными войсками Олега Салюкова, нынешнего командира объединенной группировкой оккупантов в Украине Сергея Суровикина, командующего военно-воздушными силами Сергея Дронова – и вплоть до военнослужащих со званием майора и ниже, которые причастны к военным преступлениям в Украине.

Сергей Шойгу (фото: function.mil.ru)

Или, когда речь идет о депутатах Госдумы, сенаторах и прочем высшем руководстве РФ, которые принимали и продолжают поддерживать решения об агрессии против Украины и незаконной аннексии украинских территорий. В первую очередь, речь идет лично о российском президенте Владимире Путине. В санкционных списках США, Евросоюза и других стран Запада также председатель Совета федерации Валентина Матвиенко, спикер Госдумы Вячеслав Володин, премьер-министр Михаил Мишустин, глава МИД Сергей Лавров, секретарь Совбеза Николай Патрушев, глава Компартии Геннадий Зюганов, секретарь Генсовета "Единой России" Андрей Турчак, личный пресс-секретарь российского диктатора Дмитрий Песков и сотни других депутатов и чиновников меньшего ранга.

Министр иностранных дел Сергей Лавров и секретарь Совбеза Николай Патрушев (фото: пресс-служба)

Если же речь идет об использовании санкций как инструмента влияния на российский государственный курс, вопрос становится более деликатным. Ведь точная оценка уровня такого "влияния" почти невозможна.

Загадкой остается и порядок включения в санкционных списки различных российских госдеятелей и бизнесменов – почему некоторые из них оказались там буквально в первые дни полномасштабного вторжения, а некоторые – лишь спустя несколько месяцев. И почему, несмотря на постоянные разговоры о "синхронизации санкционных списков" между ключевыми западными игроками, в них остается так много различий.

Так, Евросоюз обычно дает сравнительно расширенную информацию: например, в случае с виолончелистом, бизнесменом и личным другом Путина Сергеем Ролдугиным указано, что он причастен к отмыванию не менее двух миллиардов долларов через банки и оффшорные компании, которые являются "часть тайной финансовой сети Путина".

Еще несколько примеров: СЕО "Транснефти" Николай Токарев, как говорится в документе ЕС, является "давним знакомым и близким партнером Путина", который служил с ним вместе в КГБ в 1980-х, а также является спонсором знаменитого путинского дворца под Геленджиком; а СЕО "Роснефти" Игорь Сечин работал с Путиным еще в мэрии Санкт-Петербурга в 1990-е и "с тех пор доказал свою лояльность".

Другое дело, когда речь идет о крупном капитале – в теории именно он, в отличие от мелких сошек из фейковых "республик" может повлиять на кремлевскую политику и санкции против него имеют намного больший практический смысл.

В интервью российскому изданию "Медуза" бывший юрист компании ЮКОС Павел Ивлев, эмигрировавший в США (в РФ его приговорили к 10 годам лишения свободы) и причастный к составлению известного санкционного "списка Магнитского", небезосновательно считает, что в санкционных списках, наряду с реальными "друзьями Путина", оказались и многие бизнесмены, которые не имеют реального влияния на Кремль.

"Американское правительство не ставит себе цель четко выявлять каждого из них (околопутинских олигархов, – ред.). Они бьют по лидерам бизнеса, чтобы показать остальным, что "и вы будете под санкциями", – полагает соавтор "списка Магнитского".

Буква закона

В случае с Украиной под вопросом оказывается не только экспертиза в составлении санкционных списков, но и законодательная база. Как известно, сейчас в Украине существует несколько нормативных актов и процедур, касающихся санкций, конфискации и национализации имущества агрессоров.

Основной специализированный закон, "О внесении изменений в некоторые законы Украины о повышении эффективности санкций, связанных с активами отдельных лиц" – изначально был даже заветирован президентом после резкой критики профессионального сообщества. Все дело в том, что существовала очевидная возможность того, что будущие решения о конфискации имущества россиян будут успешно оспорены в Европейском суде по правам человека.

После доработки ряд недостатков устранили, хоть и не полностью. Предлагаемый механизм выглядит так: после того, как президент своим указом утвердит санкционные списки СНБО, они будут изучены Минюстом – который должен будет доказать, что подсанкционное лицо существенно способствовало российской агрессии против Украины.

Далее Минюст обращается в Высший антикоррупционный суд, который в десятидневный срок принимает решение о конфискации, еще пять дней отводится на апелляцию. В конечном счете Кабмин определяет, какому госоргану будет отдан соответствующий конфискованный актив.

Вместе с тем правозащитная организация Transparency International Украина указала еще на ряд недостатков принятой процедуры, например, о сверхкоротких сроках рассмотрения дела в суде и отсутствии у ВАКС должной компетентности. В перспективе это опять-таки может привести к неутешительным для Украины итогам судебных процессов в ЕСПЧ.

С точки зрения национальных интересов важно и то, чтобы конфискованное имущество приносило доход государственному бюджету. Для этого нужно для него хороших управляющих, чтобы в итоге – выгодно продать. Способность ответственных госструктур сделать это под большим вопросом.

К примеру, одним из главных распорядителей конфискованного российского имущества будет Агентство по розыску и управлению активами (АРМА) с отвратительной репутацией (сразу несколько его экс-руководителей обвиняются в масштабной коррупции). А за девять месяцев полномасштабной войны АРМА перечислила в госбюджет от управления всеми арестованными российскими активами лишь 21,4 млн гривен.

Если Украина хочет, чтобы имущество причастных к российской агрессии в конечном счете послужило национальным интересам, правовой инструментарий должен быть идеальным. Особенно если мы рассчитываем на "экспорт" конфискационных практик на Запад, где и сосредоточены основные российские активы.

Выйти из списка

Помимо законодательной базы в части конфискации, есть вопросы и к формированию самих санкционных списков в Украине. В целом, их фигурантов можно поделить на несколько категорий: политическая верхушка РФ (в частности, в октябрьский список вошли замглавы администрации Путина Сергей Кириенко, куратор оккупированных территорий Украины и руководитель "вагнеровцев" Евгений Пригожин), коллаборанты на оккупированных территориях, пропагандисты Константин Эрнст и Сергей Брилев, крупные бизнесмены.

Евгений Пригожин (скрин Currenttime.tv)

К последним, естественно, особый интерес. В санкционных списках нашлось место как приближенным лично к Путину топ-олигархам, вроде братьев Ротенбергов или Геннадия Тимченко, так и большей части остального российского списка Forbes, в том числе и подчеркнуто аполитичным бизнесменам, никак не связанным с Кремлем, а то и подчеркнуто от него отстранявшимся (например, Леонид Богуславский, Татьяна Бакальчук, Игорь Макаров, Олег Тиньков).

Впрочем, многие фигуранты топ-200 российского Forbes в санкционные списки не попали. Таким образом, сама причастность к клубу богатейших россиян, очевидно, не являлась критерием при составлении списков, включались и субъективные факторы. В частности, заметно, что под санкции не попали предприниматели, которые занимаются IT-бизнесом и финтехом, самый известный из них – создатель Telegram Павел Дуров.

Павел Дуров (фото: Albert Gea)

Не вошел в списки и бывший топ-чиновник, экс-замминистра связи Денис Свердлов, сооснователь оператора связи Yota и гендиректор стартапа электромобилей Arrival. Бывший совладелец Mail.Ru Group и интернет-предприниматель Юрий Мильнер.

Вне санкционных списков оказались не только представители IT-сектора.

Под санкции Запада не попали, к примеру, экс-совладелец "Тольяттиазота" Владимир Махлай и владелец SPI Group, производящей алкогольные напитки, Юрий Шефлер. Не значится в списках и экс-совладелец металлургического холдинга "Макси-Групп". Николай Максимов (в 2007-м продавший половину своей компании нынешнему богатейшему россиянину Владимиру Лисину и попавший под уголовное дело).

Возможно, во внимание также принималась и публичная позиция топ-бизнесменов, например, их отъезд из России или заявления об отказе от российского гражданства. Но в таком случае критерии попадания в санкционные списки становятся еще более размытыми. Тем более тому есть яркие подтверждения, свидетельствующие об обратном.

Не исключено, что отдельные персоналии попали в санкционные списки случайно или путем "механической" ошибки. К примеру, под октябрьские санкции СНБО попала компания брокера Freedom Finance и его владелец миллиардер Тимур Турлов. В Украине его компания входит в тройку крупнейших продавцов военных ОВГЗ среди небанковских учреждений и занимает седьмое место в рейтинге брокеров по объему сделок с ценными бумагами. Последние 10 лет, живущий в Казахстане Турлов, всячески пытается дистанцироваться от России. Он даже заявил об отказе от гражданства РФ и продаже российского бизнеса местному менеджменту, впрочем, это не помогло ему избежать попадания в список.

Схожая ситуация и с бизнесменом Игорем Макаровым, который не только давно не имеет экономических интересов в России, но и сам пострадал от ее режима. Известно, что в 90-е Макаров построил первую частную американскую компанию "Итера", которая осуществляла прямые поставки туркменского газа непосредственно потребителям из Украины и стран СНГ, что не устраивало Кремль. Под давлением власти он был вынужден приостановить свою деятельность. Его компания была экспроприирована путем передачи акций и продажи оставшегося пакета в разы дешевле номинала под угрозой повторить судьбу Михаила Ходарковского и многих других, не согласных с российским режимом. Позже Макаров покинул РФ, основав бизнес в Канаде и Европе, где стал налоговым резидентом. Что послужило причиной его попадания в список – до конца неясно.

Но очевидно другое: подобные кейсы в перспективе могут привести к многочисленным судебным разбирательствам и компенсациям. Особенно, если от обычного при санкциях замораживания активов дело дойдет до их конфискации и последующей перепродажи.

По информации Bloomberg, уже несколько десятков фигурантов санкционных списков ЕС обратились с соответствующими исками. Безусловно, шансы тех, чьи связи с Кремлем неоспоримы, фактически нулевые. Тем не менее, прецеденты выхода из-под санкций в этом году уже есть, хотя пока они ограничиваются бывшей женой олигарха Михаила Фридмана, а также сестрой олигарха Алишера Усманова.

Понятно, что существующие санкционные механизмы еще достаточно новые и далеки от совершенства. Кому-то эти недостатки сыграют "на руку" и помогут спрятать свои активы. Кто-то будет вынужден пройти множество процедур по обжалованию принятых санкций.

Главное, чтобы в этих всех процессах не была утеряна сама суть санкционного воздействия, которое по своей сути является очень тонким механизмом. Санкции, какую бы они благую цель не имели, не должны загнать бизнес еще дальше в Россию и сблизить бизнесменов с Путиным. Целью санкций должен быть уход крупного бизнеса из России, поощрение смены российских рынков на западные и стимулирование трансфера российских миллионов в международную экономику.

В свою очередь, исключение из санкционных списков бизнесменов, которые избрали демократический путь, отказавшись от бизнеса в России и поддерживающих Украину – в какой-то мере тоже может послужить реализация этой цели. Тогда как страна-террорист надолго должна стать страной-бизнес-изгоем.

Но этот процесс сопряжен с большими рисками и требует не только волевых политико-правовых решений, но и максимальной юридической щепетильности.