Отчет с большой дороги: почему Украина не может построить транспортную инфраструктуру

"Укравтодор" не в состоянии привести дорожное хозяйство страны в порядок. Одна из причин в том, что в 2013-2015 годах правительство выделяло на эти цели недостаточно средств. Однако дефицит финансов - не основная проблема катастрофического состояния дорог в Украине.

Международные кредиторы выделили Украине сотни миллионов гривен на строительство и модернизацию дорог, но удалось освоить лишь примерно четверть. Улучшить ситуацию с финансированием дорожной отрасли могут создание с 2018 года Государственного дорожного фонда и реформа "Укравтодора", считают эксперты.

Закопанные средства

Госагентство автомобильных дорог "Укравтодор" не справляется со своей основной задачей. Несмотря на то, что в стране уже более трех лет действует Госпрограмма развития автомобильных дорог, рассчитанная до 2018 года, качество почти всех 170 тыс. км украинских дорог не сравнимо с европейским. По данным World economic forum, из 140 стран по состоянию трасс Украина занимает 132 место.

Эта ситуация системная и связана, прежде всего, с ежегодной нехваткой госфинансирования на улучшение и ремонт дорожной инфраструктуры. По данным Счетной палаты, которая провела аудит выполнения Госпрограммы, уровень ее недофинансирования в 2013-2015 годах составил 40%. То есть, при потребности в 95,4 млрд гривен на строительство и ремонт дорог было выделено всего 57,3 млрд гривен.

Еще одной причиной проблем с финансированием дорожного хозяйства является то, что в течение последних 14 лет они решались в основном за счет кредитных средств. На погашение займов было потрачено около 35 млрд гривен или почти 61% ресурсов Госпрограммы.

"Это привело к постоянному росту объемов долговых обязательств и расходов на их обслуживание. Расходы бюджета на погашение кредитов постоянно увеличивались, а расходы "Укравтодора" на непосредственное финансирование дорожной отрасли - уменьшались. С 2011 года каждая третья гривна, полученная "Укравтодором" из государственного бюджета, была направлена не на развитие дорог, а на погашение кредитов. В 2015 году расходы "Укравтодора" на погашение кредитов из общего фонда государственного бюджета были самыми большими за все предыдущие годы и составляли 17,6 млрд гривен. На практике привлеченные кредитные ресурсы существенного влияния на улучшение состояния сети автомобильных дорог общего пользования не имели", - говорится в отчете Счетной палаты.

В то же время на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт дорог государственного значения за три года было потрачено лишь около 9 млрд гривен, то есть 15,4% средств. В результате еще в 2014 году были остановлены работы в Днепропетровской, Киевской, Одесской, Ровенской и Херсонской областях.

Таким образом, чиновники не справились с выполнением задач Госпрограммы на 2013-2015 годы, уверены аудиторы Счетной палаты. "263 км автодорог и обходов населенных пунктов, которые планировалось построить или реконструировать, в эксплуатацию не введены. Капитальный ремонт проведен только на 112,6 км дорог государственного значения, или менее 40% от запланированного", - говорится в отчете ведомства.

Кредитное бессилие

Однако говорить о том, что стране не хватает денег на строительство, и только поэтому у нас плохие дороги, не совсем верно. Ведь при дефиците бюджетного финансирования, государство не спешит воспользоваться помощью доноров, международных финансовых организаций (МФО). Если еще в 2013-2015 годах, по данным Счетной палаты, Украина потратила 5,8 млрд гривен или почти 67% от выделенных на дороги кредиторами сумм, то в этом году ситуация ухудшилась. Так, по информации "Укравтодора", за 10 месяцев 2016 года из предложенных Украине почти 4 млрд гривен заемных средств, на дорожное хозяйство направлено меньше 1 млрд гривен.

"Низкие темпы выборки средств обусловлены как объективными, так и субъективными причинами. Из объективных можно назвать несвоевременное проведение процедур землеотвода, что не позволяло вовремя обеспечить доступ к земельным участкам для подрядчика, а также незавершенные проектные решения, которые необходимы для подготовки тендерной документации, - объяснила РБК-Украина директор госпредприятия "Укрдоринвест" (курирует проекты с МФО со стороны "Укравтодора") Елена Криворучко. - Из субъективных - недостаточный управленческий контроль за внедрением и реализацией этих проектов".

К примеру, в августе "Укравтодор" был вынужден расторгнуть контракт с итальянским подрядчиком, который был подписан в рамках проекта реконструкции трассы Киев-Харьков-Довжанский. Речь идет о реконструкции участка дороги Лубны-Полтава, общей протяженностью 84 км. "Компания нарушила контрактные обязательства. В 2016 она не выполняла работы - это стало причиной разрыва договора. Компания выполнила работ примерено на 70% контракта. Оставшиеся работы будет выполнять подрядчик, которого мы выберем на условиях открытого тендера весной следующего года", - говорит Елена Криворучко.

В целом, по ее словам, за последние пять лет по проектам "Укравтодора" со Всемирным банком, ЕБРР и ЕИБ, Украина использовала всего около 47-48% доступных средств.

Эксперт транспортной отрасли Олег Островерхий говорит, что причин низкой выборки кредитов от МФО несколько. "Важнейшие из них - фактическое отсутствие управления проектами и ответственности за их неисполнение", - говорит он.

Помимо того, низкие темпы выборки кредитов связаны со сложными условиями участия в государственных проектах дорожного строительства для новых подрядчиков. "Это большие проекты, поэтому не все украинские подрядчики могут преодолеть барьер требований, к примеру, иметь большой оборот денег и работ в предыдущие годы. Из-за кризиса и нестабильного дорожного рынка многие локальные игроки не имеют таких оборотов", - отметил эксперт.

Но на украинский рынок не стремятся и новые иностранные компании. "Они высоко оценивают риски и закладывают их в стоимость предложений. Поэтому неконкурентоспособны с теми иностранными компаниями, которые работают на таких проектах давно", - отмечает он.

Еще одна программа, еще один фонд

Эксперт автодорожной отрасли "Реанимационного пакета реформ" Андрей Мартенс считает, что для улучшения ситуации с финансированием дорожного хозяйства необходимо решить три проблемы. "Во-первых, Кабмин должен принять новую программу развития дорог как минимум на пять лет, где будут закреплены четкие гарантии финансирования "Укравтодора". Кроме того, там же должны быть учтены суровые методы контроля за использованием средств", - отмечает он.

Помимо того, по словам Андрея Мартенса, необходимо, чтобы вступили в силу законопроекты, которыми де-факто будет создан Государственный дорожный фонд.

Напомним 17 ноября, Верховная Рада одобрила в целом соответствующие проекты закона. Согласно документам, наполнять дорожный фонд планируется за счет топливных акцизов. Планируется, что поступления в дорожный фонд начнутся в 2018 году - на первом этапе отчисления составят 50% от акцизных сборов.

"Этим законопроектом средства от топливных акцизов будут переориентированы с общего фонда госбюджета в спецфонд, получателем которых будет этот фонд. Это позволит защитить пользователей автодорог от того, чтобы ими уплаченные средства поступали как раз на развитие дорог, а не растворялись в госбюджете", - отметил Мартенс.

Эксперт "Реанимационного пакета реформ" добавляет, что для улучшения ситуации в дорожной отрасли также необходимо реформировать сам "Укравтодор". "Это ведомство должно отдать большую часть дорог из 170 тыс. км, которые он сейчас курирует, в ведение местных органов власти. На местах лучше знают, какие дороги необходимо ремонтировать. "Укравтодору" надо оставить только дороги государственного значения - около 50 тыс. км", - заключает Андрей Мартенс.