Звіт з великої дороги: чому Україна не може побудувати транспортну інфраструктуру

"Укравтодор" не в змозі привести дорожнє господарство країни до ладу. Одна з причин у тому, що у 2013-2015 роках уряд виділяв на ці цілі недостатньо коштів. Однак дефіцит фінансів - не основна проблема катастрофічного стану доріг в Україні.

Міжнародні кредитори виділили Україні сотні мільйонів гривень на будівництво і модернізацію доріг, але вдалося освоїти лише приблизно чверть. Поліпшити ситуацію з фінансуванням дорожньої галузі можуть створення з 2018 року Державного дорожнього фонду та реформа "Укравтодору", вважають експерти.

Закопані кошти

Держагентство автомобільних доріг "Укравтодор" не справляється зі своїм основним завданням. Незважаючи на те, що в країні вже більше трьох років діє державна програма розвитку автомобільних доріг, розрахована до 2018 року, якість майже 170 тис. км українських доріг не можна порівняти з європейською. За даними World economic forum, з 140 країн за станом трас Україна займає 132 місце.

Ця ситуація системна і пов'язана, насамперед, із щорічним браком держфінансування на поліпшення і ремонт дорожньої інфраструктури. За даними Рахункової палати, яка провела аудит виконання Держпрограми, рівень її недофінансування у 2013-2015 роках склав 40%. Тобто, при потребі у 95,4 млрд гривень на будівництво і ремонт доріг було виділено усього 57,3 млрд гривень.

Ще однією причиною проблем з фінансуванням дорожнього господарства є те, що протягом останніх 14 років вони вирішувалися в основному за рахунок кредитних коштів. На погашення позик було витрачено близько 35 млрд гривень, або майже 61% ресурсів Держпрограми.

"Це призвело до постійного зростання обсягів боргових зобов'язань та витрат на їх обслуговування. Витрати бюджету на погашення кредитів постійно збільшувалися, а витрати "Укравтодору" на безпосереднє фінансування дорожньої галузі - зменшувалися. З 2011 року кожна третя гривня, отримана "Укравтодором" з державного бюджету, була спрямована не на розвиток доріг, а на погашення кредитів. У 2015 році витрати "Укравтодору" на погашення кредитів із загального фонду державного бюджету були найбільшими за всі попередні роки і становили 17,6 млрд гривень. На практиці залучені кредитні ресурси істотного впливу на покращення стану мережі автомобільних доріг загального користування не мали", - йдеться у звіті Рахункової палати.

У той же час на будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт доріг державного значення за три роки було витрачено лише близько 9 млрд гривень, тобто 15,4% коштів. У результаті ще у 2014 році були зупинені роботи у Дніпропетровській, Київській, Одеській, Рівненській та Херсонській областях.

Таким чином, чиновники не впорались з виконанням завдань Держпрограми на 2013-2015 роки, впевнені аудитори Рахункової палати. "263 км автодоріг і обходів населених пунктів, які планувалося побудувати або реконструювати, в експлуатацію не введені. Капітальний ремонт проведено тільки на 112,6 км доріг державного значення, або менше 40% від запланованого", - йдеться у звіті відомства.

Кредитне безсилля

Однак говорити про те, що країні не вистачає грошей на будівництво, і тільки тому у нас погані дороги, не зовсім вірно. Адже при дефіциті бюджетного фінансування, держава не поспішає скористатися допомогою донорів, міжнародних фінансових організацій (МФО). Якщо ще у 2013-2015 роках, за даними Рахункової палати, Україна витратила 5,8 млрд гривень або майже 67% від виділених на дороги кредиторами сум, то цього року ситуація погіршилася. Так, за інформацією "Укравтодору", за 10 місяців 2016 року із запропонованих Україні майже 4 млрд гривень позикових коштів на дорожнє господарство спрямовано менше 1 млрд гривень.

"Низькі темпи вибірки коштів обумовлені як об'єктивними, так і суб'єктивними причинами. З об'єктивних можна назвати несвоєчасне проведення процедур землевідведення, що не дозволяло вчасно забезпечити доступ до земельних ділянок для підрядника, а також незавершені проектні рішення, які необхідні для підготовки тендерної документації, - пояснила РБК-Україна директор держпідприємства "Укрдорінвест" (курирує проекти з МФО з боку "Укравтодору") Олена Криворучко. - З суб'єктивних - недостатній управлінський контроль за впровадженням і реалізацією цих проектів".

Приміром, у серпні "Укравтодор" був змушений розірвати контракт з італійським підрядником, який був підписаний у рамках проекту реконструкції траси Київ-Харків-Довжанський. Мова йде про реконструкцію ділянки дороги Лубни-Полтава, загальною протяжністю 84 км. "Компанія порушила контрактні зобов'язання. У 2016 вона не виконувала роботи - це стало причиною розриву договору. Компанія виконала робіт приблизно на 70% контракту. Решту роботи буде виконувати підрядник, якого ми оберемо на умовах відкритого тендеру навесні наступного року", - говорить Олена Криворучко.

В цілому, за її словами, за останні п'ять років за проектами "Укравтодору" зі Світовим банком, ЄБРР та ЄІБ, Україна використала всього близько 47-48% доступних засобів.

Експерт транспортної галузі Олег Гостроверхий каже, що причин низької вибірки кредитів від МФО кілька. "Найважливіші з них - фактична відсутність управління проектами та відповідальності за їх невиконання", - говорить він.

Крім того, низькі темпи вибірки кредитів пов'язані зі складними умовами участі у державних проектах дорожнього будівництва для нових підрядників. "Це великі проекти, тому не всі українські підрядники можуть подолати бар'єр вимог, приміром, мати великий оборот грошей і робіт у попередні роки. Через кризу та нестабільність дорожнього ринку багато локальних гравців не мають таких обертів", - зазначив експерт.

Але на український ринок не прагнуть увійти і нові іноземні компанії. "Вони високо оцінюють ризики і закладають їх у вартість пропозицій. Тому не є конкурентоздатними, порівняно з тими іноземними компаніями, які працюють на таких проектах давно", - зазначає він.

Ще одна програма, ще один фонд

Експерт автодорожньої галузі "Реанімаційного пакету реформ" Андрій Мартенс вважає, що для поліпшення ситуації з фінансуванням дорожнього господарства необхідно вирішити три проблеми. "По-перше, Кабмін повинен ухвалити нову програму розвитку доріг як мінімум на п'ять років, де будуть закріплені чіткі гарантії фінансування "Укравтодору". Крім того, там також повинні бути враховані суворі методи контролю за використанням коштів", - зазначає він.

Крім того, за словами Андрія Мартенса, необхідно, щоб вступили у силу законопроекти, якими де-факто буде створено Державний дорожній фонд.

Нагадаємо, 17 листопада, Верховна Рада схвалила у цілому відповідні проекти закону. Згідно з документами, наповнювати дорожній фонд планується за рахунок паливних акцизів. Планується, що надходження до дорожнього фонду почнуться у 2018 році - на першому етапі відрахування становитимуть 50% від акцизних зборів.

"Цим законопроектом кошти від паливних акцизів будуть переорієнтовані із загального фонду держбюджету до спецфонду, одержувачем яких буде цей фонд. Це дозволить захистити користувачів автодоріг від того, щоб ними сплачені кошти надходили як раз на розвиток доріг, а не розчинялися у держбюджеті", - зазначив Мартенс.

Експерт "Реанімаційного пакету реформ" додає, що для поліпшення ситуації у дорожній галузі також необхідно реформувати сам "Укравтодор". "Це відомство повинне віддати більшу частину доріг із 170 тис. км, які він зараз курирує, у відання місцевих органів влади. На місцях краще знають, які дороги треба ремонтувати. "Укравтодору" треба залишити тільки дороги державного значення - близько 50 тис. км", - підсумовує Андрій Мартенс.