Максим Шкиль: Мы выступаем за win-win в дорожной отрасли - небольшие компании развиваются, а крупные инвесторы защищены

19 апреля в Украине вступает в силу новая редакция закона о публичных закупках. Одной из первых изменения почувствует дорожная отрасль. В частности, Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства должно утвердить новую Методологию о проведении публичных закупок в сфере дорожного строительства. Среди прочего, документ предполагает снижение рисков заказчиков за счет повышения требований к опыту и наличию необходимой техники, что уже вызвало волну негодования со стороны небольших участников рынка.

В интервью РБК-Украина вице-президент Национальной ассоциации дорожников Украины Максим Шкиль рассказывает, как достичь взаимовыгодного баланса на рынке для всех участников и при этом получить лучшее качество для конечного пользователя дорог - автомобилистов и перевозчиков.

- Если читать новости и отдельных лидеров мнений, рынок дорожного строительства выглядит так: есть крупные компании, которые постоянно выигрывают большие тендеры, лоббируют ужесточение правил на рынке, а ряд "небольших" фирм, которые тоже хотят принимать участие, утверждают, что их "отсекают" новой методологией. Насколько это соответствует действительности?

Я бы сказал, что это сгущение красок и перекручивание фактов. Как выглядит рынок сегодня? Есть порядка 20 крупных участников, которые имеют большой опыт работы, вложили в оборудование и технику десятки миллионов долларов. У этих компаний есть постоянный персонал, который получает зарплату, они уплачивают налоги независимо от сезона, с собственными заводами и лабораториями по контролю качества, владеют лицензиями, проходят сертификацию по ISO. У этих компаний есть ресурс для выполнения крупных проектов, а также финансовые возможности покрыть все гарантийные обязательства по обслуживанию дороги после ее ремонта или строительства нового участка. Они реально имеют опыт строительства международных магистралей, дорог первой категории.

Есть еще, к примеру, порядка 30 компаний, которые имеют опыт строительства второй - третьей категории. Еще 50, которые являются мелкими и имеют опыт строительства региональных дорог и дорог местного значения. И есть компании, условно говоря, с минимальным количеством техники, персонала, которые при этом не имеют большого опыта работы.

Все эти предприятия на равных с крупными компаниями имеют право претендовать на строительство дорог первой категории. Это абсолютно нелогично.

- В чем здесь проблема, если эти компании могут обеспечить качество, могут дать конкурентную цену?

Это один из ключевых вопросов в дискуссии о том, как нужно менять подходы в отрасли. Сегодня, услуги по ремонту и работы по дорожному строительству закупаются на основании закона о публичных закупках - без учета особенностей дорожной отрасли. Мы объективно понимаем, что дорога первой категории во Львовской или Днепропетровской области не должны отличаться по качеству. Но службы автодорог прописывают условия каждая на свой лад на основании формальных критериев, и нет единого подхода. Кто-то может выписать минимальные условия - мол, дайте нам минимальное количество техники, этого достаточно для национальной трассы. Хотя по нормативам там обязательно должен быть и перегружатель, и смесительная установка, иное специализированное оборудование.

Сейчас в одинаковых условиях оказываются и крупные компании с большим опытом и материально-технической базой, и небольшое предприятие без надлежащего опыта и с минимальным количеством техники. Они на равных претендуют на тендеры ценой в сотни миллионов, а то и миллиарды гривен. Это конкуренция из серии Google против небольшой ІТ-компании из Житомира. Но Google почему-то конкурирует с Apple и Samsung, а не с житомирской фирмой. И наоборот. На дорожном рынке Украины сегодня это, по непонятным причинам, вполне "нормально".

Вопрос: вы бы пошли на операцию или отправили, в случае необходимости, кого-то из родных, к хирургу без опыта работы? А в клинику, обустроенную в квартире? Точно так же в дорожной отрасли. Чтобы сделать работу качественно, нужно иметь опыт, технику и персонал.

Именно принятие новой методологии и позволит упорядочить эти вопросы. Крупные компании будут конкурировать с компаниями с такой же историей, соизмеримым опытом, соизмеримой материально-технической базой. Компании поменьше будут конкурировать между собой на тендерах, где их опыта и материально-технической базы будет достаточно.

Это даст заказчику уверенность и в качестве, и в том, что на период гарантийных обязательств у компании будут средства и возможности ответить за недобросовестное исполнение своих обязательств и нести ответственность на протяжении всего гарантийного периода. Каким образом будет отвечать за некачественную дорогу компания, у которой 10 млн грн основных средств при стоимости тендера в 2 млрд? А ведь это уже вопрос для конечного пользователя, сколько лет ему удастся беспрепятственно пользоваться дорогой.

- Небольшие компании считают, что таким образом их "лишают" части дорожного бюджета. Например, через дискриминационные ограничения, касающиеся опыта работы.

Это не так. Мы, наоборот, выступаем за win-win ситуацию на рынке.

У небольших компаний есть все возможности для роста и развития. Есть региональные, областные, местные дороги. Работы на рынке по программе «Большое строительство» хватит для всех. Вопрос в том, что если ты реально хочешь расти и развиваться, то должен брать меньший участок, делать, потом показывать опыт и приходить на следующий год. Нет никакой дискриминации - крупные компании заинтересованы в том, чтобы небольшой бизнес рос, масштабировался. И для этого есть все возможности.

"Укравтодор" неоднократно презентовал механизм перехода и роста компаний, который был разработан именно в ответ на необоснованные обвинения в дискриминации небольших компаний. Например, компания может переходить из категории в категорию, постепенно наращивая объемы строительства, а также выполняя договора на субподряде. Кроме того, компании могут объединяться в консорциумы (и эта практика уже применяется): если одному участнику не хватает опыта, с ним может "поделиться" другой. Точно также можно объединить усилия по технике, персоналу. Это не запрещается.

То есть, мне кажется, методология даже расширяет возможности для небольших предприятий, а не сужает их.

- Как это соотносится с мировой практикой?

Если сравнивать с западной практикой, украинский подход достаточно либеральный. На Западе компании дорожного строительства подлежат сертификации с привязкой к категории дорог, которые они могут строить. И они могут принимать участие только в тех тендерах, на которые сертифицированы. Кроме того, на западе ты должен предоставить отдельно доказательства наличия свободных средств, которые позволят тебе работать определённый период по этому проекту без аванса. То есть заказчик должен быть уверен, что если у него сбой с финансированием, то это проблемы подрядчика, а никак не заказчика. Опять же полный аудит, финансовая отчётность.

Закупки на деньги ЕС, ЕБРР, Мирового банка, которые проводит "Доринвест" в Украине - они еще жестче, где вообще минимальное количество участников в состоянии пройти квалификацию. И почему-то нет заявлений о дискриминации.

- Какие еще камни преткновения есть при обсуждении методологии?

Второй из них — это "мобильные" асфальтобетонные заводы, третий - это наличие банковской гарантии на период проведения тендера с полным денежным покрытием. Оба вопроса и сейчас являются проблемными, львиная доля жалоб в Антимонопольный комитет касается именно этих позиций.

В чем проблема с АБЗ? Если у вас есть "мобильный", то есть демонтируемый и перемещаемый АБЗ - вы формально можете с одним заводом подаваться на десять тендеров в разных концах страны. Но представьте, что вы выиграли как минимум два - а завод у вас один. Что тогда?

Вторая ситуация: вы выиграли тендер в Волынской области, а завод у вас под Херсоном. Что нужно, чтобы его переместить? Найти участок, пройти процедуру регистрации договора аренды, получить аттестат производства, разрешение на выбросы, еще целый ряд документов, в том числе пройти общественные слушания местных жителей на предмет отсутствия возражений на размещение АБЗ. Если идти по букве закона, это примерно полгода. Таким образом, если тендер провести в мае и заключить договор с победителем, то кнопку "пуск" на заводе можно будет нажать в ноябре и только тогда начать отгрузку асфальтобетона. О каком графике выполнения работ можно говорить в данном случае и кому необходим асфальтобетон после окончания сезона? При этом не нужно забывать, что бюджет в Украине формируется на один год, и те средства, которые выделены и не использованы по итогам года, фактически "сгорают". При допуске к процедурам "мобильных" АБЗ ни о какой бюджетной дисциплине объективно не может идти и речи.

Именно поэтому "Укравтодор" не предусматривает использование "мобильных" АБЗ в процедурах закупки. На случай отсутствия у компании собственного АБЗ предусмотрены варианты использования арендованного завода с полным пакетом разрешительных документов. Кроме аренды АБЗ также есть возможность использования договора поставки асфальтобетонной смеси напрямую на участок дороги, где планируется выполнение работ. Таким образом, Методология представляет участнику право выбора варианта использования АБЗ в процедурах, но не "мобильного". И именно альтернативность в этом случае является главным аргументом против всех обвинений УАД в дискриминации участников.

- Можно ли привести статистику, в каком проценте случаев участники с мобильными АБЗ срывали сроки выполнения контрактов?

Дело в том, что такие участники, как правило, не побеждают в крупных тендерах. Потому что их цель не победа, а блокирование, срыв тендеров. Их задача - прийти к крупному участнику и поставить ультиматум: либо ты берешь меня на субподряд, либо я забрасываю тендер жалобами и вы все сидите и ждете, пока АМКУ их рассмотрит. Потому что на этот период проведение тендера останавливается, и как следствие, идет срыв запланированных сроков строительства. На практике, в 2019 году были неоднократные подобные случаи, когда подписание договора и начало работ было запланировано на начало мая, а по факту процедура обжалования закончилась только в сентябре.

- В чем проблема с банковскими гарантиями?

По проекту методологии, участник должен будет предоставить обеспечение своего тендерного предложения в виде банковской гарантии. При этом банковская гарантия должна быть с полным денежным покрытием. Она подтверждает, что участник не отзовет тендерное предложение, что по итогам торгов будет подписан договор. Денежная сумма, как правило, это 3% от суммы тендера, должна лежать у банка на счету, то есть вы должны перечислить банку деньги на счет и подтвердить таким образом реальность своих намерений.

Это условие – дополнительная гарантия для заказчика, что в тендере примут участие те участники, которые реально заинтересованы побороться за данный объем работы. Кроме того, данное условие дополнительно минимизирует риски тендерного "троллинга" со стороны недобросовестных участников – все понимают, что введение такого правила сделает очень затруднительным для недобросовестных участников подачу заявок на 20-30 тендеров одновременно с целью их блокировки.

Некоторые компании, конечно же, считают это дискриминацией. Подогревает ситуацию и "разнобой" решений коллегии АМКУ по этому поводу.

- Одна из претензий к "крупным" компаниям - завышенные цены и фактически отсутствие торгов, в результате - минимальная экономия для бюджета. Изменится ли ситуация после утверждения методологии?

- Как формируется так называемая "ожидаемая стоимость закупки"? Ее ведь не берет "Укравтодор" с потолка. Правила расчета разработаны ГосдорНИИ и его структуры, которые учитывают актуальную стоимость материалов, конкретные условия участка, особенности проекта. И поскольку большинство участников закупки имеют собственную материально-техническую базу, они дают цены, приближенные к реальному рынку.

Что толку, что небольшая фирма придет и даст цену на 25% ниже рынка и по факту ниже себестоимости - она вообще сможет выполнить этот подряд? В скольких случаях она пересмотрит цены уже после тендера? В скольких откажется от него? Кстати, по правилам закупок международных финорганизаций, сразу после раскрытия предложений автоматически отсекаются не только самая высокая, но и самая низкая цена, которую предложили участники, чтобы минимизировать риск демпинга и невыполнения обязательств.

Новый закон о госзакупках предполагает, что снижение более, чем на 30% от стартовой цены — это уже неоправданный демпинг. Я скажу, что среднее падение цен на торгах по дорожному строительству в последние несколько месяцев составляет в среднем порядка 5% от ожидаемой стоимости. По-моему, это очень неплохой результат.

- Методология и новый закон о публичных закупках вносят изменения в условия работы АМКУ?

- Думаю, да, во-первых, у АМКУ появится возможность внедрять "обобщающую практику", то есть вести некую прецедентную базу, формировать единый подход к рассмотрению жалоб. Сегодня есть определенный разнобой: при одних и тех же вводных данных в одном случае тендерная документация может быть признана дискриминирующей участника, а в другом - нет. Решения могут быть противоположными. Причем даже у одного и того же состава коллегии.

Если появится "обобщающая практика", это в разы уменьшит количество жалоб и сведет к минимуму такое явление как "тендерный троллинг". Ведь каждая жалоба - это минимум 1-1,5 месяца задержки тендера и начала строительства. А так все участники будут понимать, что если документация разработана заказчиком на основании методологии, утвержденной Минэкономики, то это будет единая для всех позиция. Кроме того, это снизит нагрузку на АМКУ и оставит время для действительно обоснованных жалоб. А в стране в целом упорядочится бюджетная дисциплина и средства на дорожное строительство будут использоваться более эффективно.