Максим Шкіль: Ми виступаємо за win-win у дорожній галузі - невеликі компанії розвиваються, а великі інвестори захищені

19 квітня в Україні набирає чинності нова редакція закону про публічні закупівлі. Однією з перших зміни відчує дорожня галузь. Зокрема, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства має затвердити нову Методологію про проведення публічних закупівель у сфері дорожнього будівництва. Серед іншого, документ передбачає зниження ризиків замовників внаслідок підвищення вимог до досвіду і наявності необхідної техніки, що викликало хвилю обурення з боку невеликих учасників ринку.

В інтерв'ю РБК-Україна віце-президент Національної асоціації дорожників України Максим Шкіль розповідає, як досягти взаємовигідного балансу на ринку для всіх учасників і при цьому отримати кращу якість для кінцевого користувача доріг - автомобілістів та перевізників.

- Якщо читати новини та окремих лідерів думок, ринок дорожнього будівництва виглядає так: є великі компанії, які постійно виграють великі тендери, лобіюють посилення правил на ринку, а ряд "невеликих" фірм, які теж хочуть брати участь, стверджують, що їх "відсікають" новою методологією. Наскільки це відповідає дійсності?

Я б сказав, що це згущення фарб і перекручування фактів. Як виглядає ринок сьогодні? Є близько 20 великих учасників, які мають великий досвід роботи, вклали в устаткування і техніку десятки мільйонів доларів. У цих компаній є постійний персонал, який отримує зарплату, вони сплачують податки незалежно від сезону, з власними заводами та лабораторіями з контролю якості, володіють ліцензіями, проходять сертифікацію по ISO. У цих компаній є ресурс для виконання великих проектів, а також фінансові можливості покрити всі гарантійні зобов'язання по обслуговуванню дороги після її ремонту чи будівництва нової ділянки. Вони реально мають досвід будівництва міжнародних магістралей, доріг першої категорії.

Є ще, наприклад, близько 30 компаній, які мають досвід будівництва другої - третьої категорії. Ще 50, які є дрібними й мають досвід будівництва регіональних доріг та доріг місцевого значення. І є компанії, умовно кажучи, з мінімальною кількістю техніки, персоналу, які при цьому не мають великого досвіду роботи.

Всі ці підприємства на рівних з великими компаніями, що мають право претендувати на будівництво доріг першої категорії. Це абсолютно нелогічно.

- В чому тут проблема, якщо ці компанії можуть забезпечити якість, можуть дати конкурентну ціну?

Це одне із ключових питань у дискусії про те, як потрібно змінювати підходи в галузі. Сьогодні, послуги з ремонту і роботи по дорожньому будівництву закуповуються на підставі закону про публічні закупівлі - без урахування особливостей дорожньої галузі. Ми об'єктивно розуміємо, що дорога першої категорії у Львівській або Дніпропетровській області не повинні відрізнятися за якістю. Але служби автодоріг прописують умови кожна на свій лад на підставі формальних критеріїв, і немає єдиного підходу. Хтось може виписати мінімальні умови - мовляв, дайте нам мінімальну кількість техніки, цього достатньо для національної траси. Хоча за нормативами там обов'язково має бути й перевантажувач, і змішувальна установка, інше спеціалізоване обладнання.

Зараз в однакових умовах опинилися великі компанії з великим досвідом і матеріально-технічною базою, й невелике підприємство без належного досвіду і з мінімальною кількістю техніки. Вони на рівних претендують на тендери ціною в сотні мільйонів, а то й мільярди гривень. Це конкуренція з серії Google проти невеликої ІТ-компанії з Житомира. Але Google чомусь конкурує з Apple і Samsung, а не з житомирською фірмою. І навпаки. На дорожньому ринку України сьогодні це, з незрозумілих причин, цілком "нормально".

Питання: ви б пішли на операцію або відправили, у разі необхідності, когось з рідних, до хірурга без досвіду роботи? А в клініку, облаштовану у квартирі? Точно так само в дорожній галузі. Щоб зробити роботу якісно, потрібно мати досвід, техніку і персонал.

Саме прийняття нової методології й дозволить впорядкувати ці питання. Великі компанії будуть конкурувати з компаніями з такою ж історією, порівнянним досвідом, загальною матеріально-технічною базою. Менші компанії будуть конкурувати між собою на тендерах, де їх досвіду та матеріально-технічної бази буде достатньо.

Це дасть замовнику впевненість і в якості, і в тому, що на період гарантійних зобов'язань у компанії будуть кошти й можливості відповісти за несумлінне виконання своїх зобов'язань і нести відповідальність протягом усього гарантійного періоду. Яким чином буде відповідати за неякісну дорогу компанія, у якої 10 млн грн основних коштів при вартості тендеру у 2 млрд? А це, своєю чергою, вже питання для кінцевого користувача, скільки років йому вдасться безперешкодно користуватися дорогою.

- Невеликі компанії вважають, що таким чином їх "позбавляють" частини дорожнього бюджету. Наприклад, через дискримінаційні обмеження, що стосуються досвіду роботи.

Це не так. Ми, навпаки, виступаємо за win-win ситуацію на ринку.

У невеликих компаній є всі можливості для зростання та розвитку. Є регіональні, обласні, місцеві дороги. Роботи на ринку за програмою "Велике будівництво" вистачить для всіх. Питання в тому, що якщо ти реально хочеш рости та розвиватися, то повинен брати меншу ділянку, робити, потім показувати досвід і приходити на наступний рік. Немає ніякої дискримінації - великі компанії зацікавлені в тому, щоб невеликий бізнес ріс, масштабувався. І для цього є всі можливості.

"Укравтодор" неодноразово презентував механізм переходу і зростання компаній, який був розроблений саме у відповідь на безпідставні звинувачення в дискримінації невеликих компаній. Наприклад, компанія може переходити з категорії в категорію, поступово нарощуючи обсяги будівництва, а також виконуючи договори на субпідряді. Крім того, компанії можуть об'єднуватися в консорціуми (і ця практика вже застосовується): якщо одному учасникові не вистачає досвіду, з ним може "поділитися" інший. Точно також можна об'єднати зусилля з техніки, персоналу. Це не забороняється.

Тобто, мені здається, нова методологія навіть розширює можливості для невеликих підприємств, а не звужує їх.

- Як це співвідноситься зі світовою практикою?

Якщо порівнювати з західною практикою, український підхід досить ліберальний. На Заході компанії дорожнього будівництва підлягають сертифікації з прив'язкою до категорії доріг, які вони можуть будувати. І вони можуть брати участь тільки в тих тендерах, на які сертифіковані. Крім того, на заході ти повинен надати окремо докази наявності вільних коштів, які дозволять тобі працювати певний період цього проекту без авансу. Тобто замовник повинен бути впевнений, що якщо у нього перебої з фінансуванням, то це проблеми підрядника, а ніяк не замовника. Знову ж повний аудит, фінансова звітність.

Закупівлі на гроші ЄС, ЄБРР, Світового банку, які проводить "Дорінвест" в Україні - вони ще жорсткіше, де взагалі мінімальна кількість учасників в змозі пройти кваліфікацію. І чомусь немає заяв про дискримінацію.

- Які ще камені спотикання є при обговоренні методології?

Другий з них — це "мобільні" асфальтобетонні заводи, третій - наявність банківської гарантії на період проведення тендера з повним грошовим покриттям. Обидва питання і зараз є проблемними, левова частка скарг до Антимонопольного комітету стосується саме цих позицій.

У чому проблема з АБЗ? Якщо у вас є "мобільний", тобто демонтований і переміщуваний АБЗ - ви формально можете з одним заводом подаватися на десять тендерів в різних куточках країни. Але уявіть, що ви виграли як мінімум два - а завод у вас один. Що тоді?

Друга ситуація: ви виграли тендер у Волинській області, а завод у вас під Херсоном. Що потрібно, щоб перемістити його? Знайти ділянку, пройти процедуру реєстрації договору оренди, отримати атестат виробництва, дозвіл на викиди, ще цілий ряд документів, в тому числі пройти громадські слухання місцевих жителів на предмет відсутності заперечень на розміщення АБЗ. Якщо йти за буквою закону, це приблизно півроку. Таким чином, якщо тендер провести у травні й укласти договір з переможцем, то кнопку "пуск" на заводі можна буде натиснути в листопаді й тільки тоді почати відвантаження асфальтобетону. Про який графік виконання робіт можна говорити в такому випадку і кому потрібен асфальтобетон після закінчення сезону? При цьому не потрібно забувати, що бюджет в Україні формується на один рік, і ті кошти, які виділені та не використані за підсумками року, фактично "згоряють". При допуску до процедур "мобильних" АБЗ ні про яку бюджетну дисципліну об'єктивно не може йти й мови.

Саме тому "Укравтодор" не передбачає використання "мобільних" АБЗ у процедурах закупівлі. На випадок відсутності у компанії власного АБЗ передбачені варіанти використання орендованого заводу з повним пакетом дозвільних документів. Крім оренди АБЗ також є можливість використання договору поставки асфальтобетонної суміші безпосередньо на ділянку дороги, де планується виконання робіт. Таким чином, Методологія представляє учаснику право вибору варіанта використання АБЗ у процедурах, але не "мобільного". І саме альтернативність у цьому випадку є головним аргументом проти всіх звинувачень УАД щодо дискримінації учасників.

- Можете навести статистику, в якому відсотку випадків учасники з мобільними АБЗ зривали строки виконання контрактів?

Річ у тому, що такі учасники, як правило, не перемагають у великих тендерах. Тому що їхня мета - не перемога, а блокування, зрив тендерів. Їх завдання - прийти до великого учасника і поставити ультиматум: або ти береш мене на субпідряд, або я закидаю тендер скаргами й ви всі сидите і чекаєте, поки АМКУ розгляне їх. Тому що на цей період проведення тендеру зупиняється, і як наслідок, йде зрив запланованих термінів будівництва. На практиці, у 2019 році були неодноразові випадки, коли підписання договору та початок робіт було заплановано на початок травня, а за фактом процедура оскарження закінчилася лише у вересні.

- В чому проблема з банківськими гарантіями?

За проектом методології, учасник повинен надати забезпечення своєї тендерної пропозиції у вигляді банківської гарантії. При цьому банківська гарантія повинна бути з повним грошовим покриттям. Вона підтверджує, що учасник не відкличе тендерну пропозицію, що за підсумками торгів буде підписано договір. Грошова сума, як правило, це 3% від суми тендеру, повинна лежати в банку на рахунку, тобто ви повинні перерахувати банку гроші на рахунок і підтвердити таким чином реальність своїх намірів.

Ця умова – додаткова гарантія для замовника, що в тендері візьмуть участь ті учасники, які реально зацікавлені поборотися за даний обсяг роботи. Крім того, ця умова додатково мінімізує ризики тендерного "тролінгу" з боку недобросовісних учасників – всі розуміють, що запровадження такого правила зробить дуже важким для недобросовісних учасників подачу заявок на 20-30 тендерів одночасно з метою їх блокування.

Деякі компанії, звичайно ж, вважають це дискримінацією. Підігріває ситуацію й "різнобій" рішень колегії АМКУ з цього приводу.

- Одна з претензій до "великих" компаній - завищені ціни та фактично відсутність торгів, в результаті - мінімальна економія для бюджету. Чи зміниться ситуація після затвердження методології?

- Як формується так звана "очікувана вартість закупівлі"? Адже її не бере "Укравтодор" зі стелі. Правила розрахунку розроблені ДП "ДерждорНДІ" та його структури, які враховують актуальну вартість матеріалів, конкретні умови ділянки, особливості проекту. І оскільки більшість учасників закупівлі мають власну матеріально-технічну базу, вони дають ціни, наближені до реального ринку.

Який сенс, що невелика фірма прийде і дасть ціну на 25% нижче ринку і за фактом нижче собівартості - якщо вона не зможе виконати цей підряд? У скількох випадках вона перегляне ціни вже після тендеру? У скількох відмовиться від нього? До речі, за правилами закупівель міжнародних фінорганізацій, відразу після розкриття пропозицій автоматично відсікаються не тільки найвища, але і найнижча ціна, яку запропонували учасники, щоб мінімізувати ризик демпінгу та невиконання зобов'язань.

Новий закон про держзакупівлі припускає, що зниження більш ніж на 30% від стартової ціни — це вже невиправданий демпінг. Я скажу, що середнє падіння цін на торгах з дорожнього будівництва в останні кілька місяців складає в середньому близько 5% від очікуваної вартості. По-моєму, це дуже непоганий результат.

- Методологія і новий закон про публічні закупівлі вносять зміни в умови роботи АМКУ?

- Думаю, так, по-перше, в АМКУ з'явиться можливість впроваджувати "узагальнюючу практику", тобто вести якусь прецедентну базу, формувати єдиний підхід до розгляду скарг. Сьогодні є певний різнобій: при одних і тих же ввідних даних в одному випадку тендерна документація може бути визнана дискримінуючою щодо учасника, а в іншому - ні. Рішення можуть бути протилежними. Причому навіть в одного і того ж складу колегії.

Якщо з'явиться "узагальнююча практика", це в рази зменшить кількість скарг та зведе до мінімуму таке явище як "тендерний тролінг". Адже кожна скарга - це мінімум 1-1,5 місяця затримки тендеру та початку будівництва. А так всі учасники будуть розуміти, що якщо документація розроблена замовником на підставі методології, затвердженою Мінекономіки, то це буде єдина для всіх позиція. Крім того, це знизить навантаження на АМКУ і залишить час для дійсно обґрунтованих скарг. А в країні в цілому упорядкується бюджетна дисципліна і кошти на дорожнє будівництво будуть використовуватися більш ефективно.