Глеб Бялый: “Ферросплавщики поставят Минэкономразвития в патовое положение”

РБК-Украина: Как Вы оцениваете мотивировку отказа МЭРТ на заявление УкрФА с просьбой провести расследование агрессивного импорта ферросплавов в Украину?

Глеб Бялый: Отказ, в моем понимании, был по абсолютно формальным признакам. Министерство экономического развития и торговли полностью использовало срок для изучения жалобы, даже его несколько превысило (на 10 дней).

В течение указанного срока министерство несколько раз обращалось к нам с просьбами об уточнении предоставленной информации. Мы полностью исчерпывающе ответили на все вопросы МЭРТ. После чего получили отказ в проведении расследования агрессивного импорта ферросплавов в Украину, который я называю формальным.

Придерживаюсь данной точки зрения, поскольку министерство отказало по тем причинам, которые они также имели возможность выяснить у заявителя жалобы, - по аналогии с теми вопросами, которые МЭРТ уточняло в ходе изучения жалобы. Попросту говоря, часть вопросов они уточнили у нас, а часть - использовали как причину для отказа.

РБК-Украина: Чтение текста отказа МЭРТ заставляет задуматься: изучали ли в министерстве профильный закон «О применении специальных мер относительно импорта в Украину»?

Глеб Бялый: У нас была дискуссия с министерством на эту тему. Действительно, были нюансы в трактовках, в которых мы разошлись. Например, кого именно считать национальным товаропроизводителем? Кроме того, у нас сложилось впечатление, что в МЭРТ неверно определили, какие ферросплавные предприятия Украины производили те или иные виды ферросплавов в те или иные периоды времени.

Наша логика была весьма проста: три отечественных ферросплавных завода, так или иначе, являются совокупностью производителей, представляющих более 50% производства национальной продукции. То есть, согласно закону «О применении специальных мер относительно импорта в Украину» они являются национальным товаропроизводителем. И, поскольку в законе речь идет о совокупности производителей в рамках понятия «национальный товаропроизводитель», мы и предоставили все данные совокупно.

Мы, как юристы, буквально выполнили дух, норму и букву закона при подаче в МЭРТ документов касательно проведения расследования против импорта ферросплавов в Украину. Говорится в законе о совокупности? Пожалуйста, получите всю совокупность.

В отношении периода, из-за которого министерство вступило с нами в конфронтацию. Законом не предусмотрен конкретный период, за который нужно предоставить данные по объемам производства. И, понятно, что для национального производителя сбор информации, анализ этих данных - и время, и дополнительные расходы.

Минимальный срок, за который предоставляется информация - год. Но не календарный год, а 12 месяцев, прошедших к дате подачи документов месяцев. Мы предоставили в МЭРТ соответствующую информацию.

Предоставленной информации более, чем достаточно, чтобы показать существенный рост импорта в Украину за последнее время. 12 последних календарных месяцев, предшествующих подаче жалобы, показали существенный рост импорта ферросплавов в Украину - 114% (на момент подачи документов в МЭРТ и МКМТ)!

Но министерство посчитало, что это недостаточно репрезентативный период и необходимо, по мнению чиновников, предоставить информацию за больший период. Министерство так и не разъяснило, за какой именно больший период оно бы хотело видеть данные, почему рост в 114% не является достаточным для осознания хотя бы угрозы нанесения ущерба национальному товаропроизводителю. МЭРТ не предоставило ни одной ссылки на норму закона, которой оно руководствовалось при отказе в удовлетворении жалобы. Детально проанализировав основания МЭРТ для отказа в проведении расследования массового импорта ферросплавов в Украину, мы посчитали, что можем оспорить его в суде. Что было и сделано.

В общем, изучив отказ и найдя определенные процессуальные несоответствия, мы обратились в Окружной административный суд Киева с соответствующим иском. Надо сказать, что процесс рассмотрения нашего иска протекал весьма своеобразно. Судья Амелехин посчитал целесообразным подключить в качестве третьих лиц все потенциально заинтересованные в импорте ферросплавов стороны. А это более 100 импортеров, которые были подключены к судебному процессу!

РБК-Украина: Это, наверное, рекорд по массовости вовлечения в судебный процесс заинтересованных сторон.

Глеб Бялый: Возможно. Кстати, почтовая рассылка документов, связанных с судебным процессом, была возложена на нас, как на истца, а это существенные дополнительные расходы, особенно учитывая то, что истцом была неприбыльная организации - УкрФА, работающая в рамках скромного бюджета.

Мы обращали внимание судьи на этот факт, но он все равно возложил на нас ответственность всех уведомить, всех пригласить, всем разослать материалы дела. Что мы и были вынуждены сделать.

После чего, в ходе достаточно длительного судебного процесса - были четыре или пять заседаний - мы доказывали свою позицию, пытаясь обосновать формальность отказа МЭРТ в проведении расследования массового импорта ферросплавов. Мы неоднократно просили суд обязать ответчика указать те нормы законов, на основании которых УкрФА было отказано в проведении расследования массового импорта ферросплавной продукции.

Это нормальная практика для любого судебного заседания. Если оспаривается какое-либо действие какой-то из сторон по делу, сторона должна в поддержание своей позиции сослаться на норму закона, указать конкретные статьи закона. Тогда мы бы понимали логику министерства и логику комиссии по международной торговле, знали бы, что именно повлияло на их решение.

Но, к сожалению, конкретные нормы закона нам не были названы. Ответчик проигнорировал эту просьбу, а суд не настоял на том, чтобы ответчик подкрепил нормами законодательства свои позиции. После чего суд вынес решение отказать УкрФА в удовлетворении исковых требований.

Проанализировав сложившуюся ситуацию, мы пришли к выводу, что суд не вник в суть дела, не предоставил надлежащие оценки, в связи с чем была подготовлена апелляционная жалоба на решение суда первой инстанции.

РБК-Украина: Вы применяете к действиям министерства взвешенный термин «отказ по формальным причинам».

Глеб Бялый: Как юрист, я не могу давать эмоциональную оценку тем или иным действиям. Пытаюсь оценивать их с точки зрения буквы закона.

Давайте рассмотрим ситуацию отвлеченно от производителей ферросплавов. Некий национальный производитель, который находится в очень сложной ситуации, в условиях растущего импорта готовит жалобу, в соответствии с законом, подает в профильное министерство.

Министерство, рассматривая жалобу, находит некоторые оставшиеся не до конца раскрытыми вопросы и обращается с этими вопросами к национальному производителю, который отвечает на вопросы государственного органа. Причем, предоставляет исчерпывающие ответы, воспринимая отсутствие иных дополнительных вопросов, как факт получения министерством исчерпывающей информации.

Ведь вполне логично, что если у министерства, одна из основных функций которого - защита национального производителя, остались вопросы по поданным УкрФА документам, то будьте добры их задать. Зачем же ждать до конца срока ответа на заявление УкрФА, а потом писать отказ, в котором указано, что УкрФА не предоставила какую-то информацию?! Не идеальная позиция госоргана, согласитесь.

Опять-таки, что касается срока, за который УкрФА предоставила информацию. В нашем понимании, эту информацию должны предоставлять все стороны - как национальные производители, так и импортеры, потребители ферросплавной продукции. Но предоставлять не на стадии подготовки жалобы и принятия решения о целесообразности проведения или не проведения расследования, а в ходе самого расследования непосредственно.

Важно, чтобы все понимали - факт возбуждения расследования не означает автоматического закрытия рынка продукции. Да, УкрФА, подавая жалобу, просила и рассчитывала на определенное закрытие рынка импорта ферросплавов, на поддержку национального товаропроизводителя по результатам расследования. Но, по большому счету, УкрФА обращалась в МЭРТ и МКМТ с просьбой разобраться с влиянием агрессивного роста импорта ферросплавов на национального товаропроизводителя, на ситуацию на рынке Украины.

Если бы министерство провело расследование, изложило бы логику своих размышлений, и пришло бы к выводу, что этот колоссальный рост импорта (188%, если сравнивать 2011 г. с 2010 г.) не наносит ущерба национальной ферросплавной промышленности, наверное, мы бы согласились. Если бы это был бы всесторонний анализ данных и фактов, предоставленных национальным товаропроизводителем, потребителями, импортерами, иными заинтересованными лицами. Вместо всего этого нами был получен отказ по сугубо формальным причинам.

РБК-Украина: Возможно, в МЭРТ изыскали возможность применить формальный подход, чтобы не проводить расследование?

Глеб Бялый: Для красочности замечу, что ситуацию, которую мы обсуждаем, можно сравнить с работой какого-нибудь райотдела милиции. Когда его сотрудникам не хочется что-то расследовать, они пишут отказ с формулировкой «відмова по відсутності складу злочину». Кто сталкивался когда-либо, например, с кражей мобильного телефона, знает эту ситуацию и ощущения пострадавшей стороны, которой отказали формально

Приблизительно та же ситуация прослеживается и в действиях министерства, отказавшего проводить расследование по массовому импорту ферросплавов. Факт есть (агрессивный рост импорта ферросплавов в Украину), мы просим - изучите его, пожалуйста, дайте надлежащую оценку этому факту. В конце концов, это состязательный процесс, все стороны должны предоставить свое мнение, позицию, факты, а министерство, как арбитр, должно их изучить и вынести объективное и обоснованное решение.

Как юрист, я не исключаю, что может быть, мы выбрали не совсем правильное время для подачи жалобы. Я не экономист и не знаю, может быть, национальные интересы Украины в глобальном масштабе требуют, чтобы был разрешен импорт ферросплавной продукции в неконтролируемых объемах. Это может быть связано с характером потребления этой продукции на рынке Украины, с иными факторами.

Но именно для тщательного всестороннего изучения подобных вопросов и существует МЭРТ. Оно должно объяснить национальным производителям, что в данной ситуации в масштабах экономики Украины введение пошлины не соответствует интересам государства. Поэтому, извините, пожалуйста, потерпите, но мы сейчас не вводим пошлину на импорт ферросплавов, квоты по объемам импорта тоже не вводим. Поскольку на настоящий момент поддержка ферросплавной отрасли не является приоритетом, приоритет смещен на иные отрасли промышленности. Такая позиция тоже имеет право на жизнь, но при условии ее объективности. В нашем же случае не было тщательного всестороннего изучения ситуации с импортом ферросплавов в Украину. Поэтому я и говорю, что отказ был сугубо формальным.

Весьма цинично, что после отказа МЭРТ проводит ряд совещаний, на которых не без пафоса говорит о необходимости защиты национального товаропроизводителя на внутреннем и внешнем рынках. Просит всех производителей не быть равнодушными, давать сигналы МЭРТу еще до возникновения критических ситуаций, не допускать их эскалации, подключать министерство на ранних стадиях... А где же реальные действия по защите?

РБК-Украина: Если дело дойдет до рассмотрения в апелляционной инстанции, есть ли у УкрФА юридические перспективы выиграть апелляционную инстанцию?

Глеб Бялый: Если суд возьмется глубоко и всесторонне изучить проблему, не применяя сугубо формальный подход, то перспективы есть. Более того, и лично у меня опыт подобный опыт имеется, когда мы выигрывали процессы против МЭРТ, которое неправильно посчитало пошлину производителю. Но, мне стоило очень больших сил привлечь внимание суда настолько глубоко, чтобы суд захотел вникнуть в суть проблемы.

Я надеюсь, что апелляционная инстанция более серьезно подойдет к вопросу об агрессивном импорте ферросплавов, изучит его всесторонне, доведет до конца нашу просьбу относительно того, чтобы ответчики предоставили законодательно обоснованное подтверждение своих действий.

Дело в том, что по административному кодексу бремя доказательства лежит на ответчике. И, соответственно, госорган должен доказать, что он действовал в рамках закона, дать непосредственно ссылку на те нормы, которыми он руководствовался. Если госорган в случае с отказом проводить расследование против массового импорта ферросплавов не может представить нормы, на основании которых он действовал, значит, он действовал незаконно. Соответственно, данное действие МЭРТ должно быть отменено.

РБК-Украина: Верна ли информация о том, что в ближайшее время УкрФА будут поданы три жалобы по трем видам ферросплавов относительно возбуждения новых расследований по массовому импорту ферросплавов?

Глеб Бялый: Насколько мне известно, действительно готовятся к подаче три жалобы (по трем видам ферросплавной продукции). И, как я понимаю, логика подготовки этих жалоб достаточно проста - учесть все замечания МЭРТ, полученные по факту изучения первой жалобы, устранить все недостатки, на которые ссылалось министерство, предоставить МЭРТ просто идеальный документ. Таким образом, можно чрезвычайно усложнить министерству задачу по отказу на такую жалобу УкрФА.

Хочу акцентировать внимание на следующем: есть процесс - оспаривание решения суда первой инстанции по отказу в удовлетворении иска УкрФА против МЭРТ и МКМТ, то есть, несогласие с действием министерства. Подачу трех новых жалоб можно рассматривать, как формальное согласие с замечаниями министерства и проведение работы над ошибками.

Если УкрФА удастся подготовить жалобы, которые полностью учтут все замечания МЭРТ и МКМТ, которые были получены ранее, и при этом сохранится тенденция роста импорта за период, в который будут поданы жалобы, то, полагаю, министерству будет экстремально сложно найти причины для отказа в возбуждении расследований по импорту ферросплавной продукции.

Другими словами, МЭРТ не может предоставить аналогичные замечания и причины для отказа, т.к. они уже учтены. А если МЭРТ предоставит новые причины для отказа, это будет означать, что МЭРТ не всесторонне изучило первую жалобу, что должно быть использовано в текущем процессе как аргумент.

Таким образом, либо министерство, отказав в удовлетворении новых жалоб, ухудшит свою позицию в судебном процессе, либо же министерство будет вынуждено возбуждать расследование и защищать национального товаропроизводителя не только в рамках проводимых совещаний. По большому счету, если УкрФА грамотно подготовила соответствующие документы, то она поставит МЭРТ в патовое положение - либо признать, что отказ в ноябре прошлого года был незаконен, либо возбудить расследования против импорта ферросплавов.

Детализируя эту логику, отмечу, если в госорган был подан какой-то документ, к которому были замечания, и этот документ подается повторно в тот же орган, с учетом всех ранее полученных замечаний, то можно резюмировать, что других замечаний нет. Соответственно, если упразднены замечания, полученные в первый раз, то документ идеальный - и госорган должен провести соответствующие действия.

Могу привести аналогичные примеры работы Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку. Есть широкая практика, когда НКЦБФР отказывает заявителям на основании несоответствия пакетов документов действующему законодательству, предоставляет замечания эмитентам, которые, в свою очередь, исправляют и подают заново документы. В случае полного устранения замечаний, НКЦБФР выносит позитивное решение. Это нормальная практика работы госоргана - не отказать, а помочь. Госорган, который содержится на деньги налогоплательщиков, должен помогать этим налогоплательщикам.

Посмотрим, что в ответ на новые жалобы УкрФА заявит МЭРТ. По логике, я считаю, МЭРТ должно возбудить расследование против массового импорта ферросплавов в Украину. Если этого не произойдет, то мне очень интересно будет посмотреть на содержание и обоснование отказа. Я думаю, что у этого отказа (теоретически возможного) будет еще больше оснований быть успешно обжалованным в судебном порядке.

РБК-Украина: Импорт ферросплавов в Украину вырос более, чем в два раза за год. Чем руководствуются чиновники, принимающие решения, не помогать национальному товаропроизводителю. Какова практика в цивилизованных странах?

Глеб Бялый: Чтобы разобраться в сложившейся ситуации, как раз и необходимо провести расследование. Ведь невозможно разобраться на основании одной лишь жалобы УкрФА.

Жалоба - это первичный крик о помощи, своеобразный маячок для госорганов, показывающий, что есть проблема, в которой необходимо разобраться. Но суть дела можно только установить в только ходе расследования. Как и понять: есть ли потребность в применении защитных мер против импорта? Жалобы составляют менее 10% информации, которую нужно собрать и изучить в ходе расследования.

РБК-Украина: Как Вы думаете, отказ в проведении расследования - это нежелание чиновников загружать себя работой? Или чиновники понимают, что если они начнут проводить расследование, то, исходя из интересов национального товаропроизводителя, сложно будет не воспрепятствовать импорту ферросплавов?

Глеб Бялый: Я исхожу из того, что все люди по своей природе преимущественно ленивы. Потому что, если говорить о второй причине, которую Вы назвали, это означает что те, кто отказывали в проведении расследования импорта ферросплавов, весьма глубоко разбираются в этой тематике, просчитали ситуацию, и наперед знают, что если расследование будет возбуждено, то результатом будет введение защитных мер против импорта ферросплавов. И чиновникам тяжело будет отказаться от применения указанных защитных мер.

Но это чрезмерно многоходовая комбинация. Рассуждать по второму предложенному Вами варианту было бы переоценкой возможностей даже серьезных аналитиков министерства.

РБК-Украина: А если я Вас попрошу оценить ситуацию не в качестве юриста? Почему украинские чиновники слабо защищают интересы национальных товаропроизводителей?

Глеб Бялый: Думаю, проблема в вечном конфликте между производителем и потребителем. Теоретически можно долго дискутировать о том, что чьи интересы должны больше защищаться. Но в обсуждаемом нами случае тяжело говорить о защите интересов национальных потребителей.

Профессионалы знают, что доля ферросплавов в конечной стоимости металлургической продукции невелика, максимум - 3%. Поэтому говорить о том, что, не влияя на импорт ферросплавов, государство защищает потребителей этой продукции - меткомбинаты - вряд ли стоит. Вред, наносимый бесконтрольным импортом национальным производителям ферросплавов, ощутимо выше, чем выгода от гипотетической защиты интересов меткомбинатов.

Если национальные интересы Украины с макроэкономической точки зрения действительно не требуют защиты от массового импорта ферросплавов, то у государства должно быть мужество заявить об этом именно по результатам расследования. Сделать это обоснованно, мотивированно разъяснив, почему в данный момент не принимаются меры в отношении агрессивного импорта ферросплавов в Украину.

Если бы МЭРТ провело подобное расследование и приняло такое решение, то это было бы цивилизованно. Но госорган просто отказывался провести расследование. Но разве можно без всестороннего изучения вопроса принять обоснованное и объективное решение?

РБК-Украина: Существуют ли какие-либо объективные, описанные цифрами критерии, в соответствии с которыми чиновники должны принимать решение о введении или не введении защитных мер против импорта?

Глеб Бялый: По моему мнению, целесообразно отталкиваться от мировой практики: рост импорта более чем на 5% в год рассматривается как недружественные действия по отношению к национальной экономике. В нашем случае, рост импорта был 188% за год. На фоне 5% - 188% смотрятся категорически существенными. Я хотел бы понять логику человека, для которого рост импорта на 188% за год является несущественными.

Теоретически допустим, что адекватно возросло потребление такого товара, в нашем случае - ферросплавов. Запущены в работу еще 10 металлургических заводов и украинские ферросплавщики не способны обеспечить спрос на соответствующую продукцию? Но в случае с ферросплавами наблюдается замещение отечественной продукции импортной в рамках того же объема потребления. Следовательно, это квалифицируется как недружественные действия импортеров в отношении национальных производителей ферросплавной продукции.

РБК-Украина: Как это выглядит на фоне того, что отношение к украинским товарам на внешних рынках жесткое?

Глеб Бялый: Я бы сказал - весьма жесткое. Думаю, это связано с тем, что в других странах расследующие органы занимают более явно выраженную протекционистскую позицию по отношению к своим производителям. Мы с этим сталкивались не раз.

Даже в такой образцово-демократической стране как США при общении «без протокола» сотрудники Минторга США подтверждают, что их главная задача - защита национального товаропроизводителя. Позиция госорганов состоит в защите национальных интересов. Хотелось бы, чтобы эту парадигму исповедовали и отечественные государственные органы.

Беседовала Галина Несвидомина

Справка

До 2009 г. доля импорта ферросплавной продукции в Украину не превышала 10% от общего рынка. Но с третьего квартала 2008 г. по третий квартал 2009 г. импорт ферросплавов вырос на 219%. Это произошло это на фоне сокращения потребления ферросплавной продукции на 59%.

В 2011 г. произошел очередной виток роста импорта ферросплавов в Украину - по итогам года доля импортной продукции на отечественном рынке ферросплавов составила 54,44%, а в 2010 г. она составила 24,75%. Рост объема импорта ферросплавов в Украину в 2011 г. по сравнению с 2010 г. составил 188%.

13 октября 2011 г. УкрФА обратилась в МЭРТ с заявлением о необходимости проведения объективного и всестороннего расследования причин агрессивного роста импорта ферросплавов в Украину и дать им соответствующую оценку, основываясь на соблюдении интересов национального производителя. 23 ноября 2010 г. МКМТ отказала в удовлетворении жалобы, посчитав нецелесообразным возбуждение специального расследования по данному вопросу.

14 декабря 2011 г. УкрФА подала в Окружной административный суд Киева иск против МЭРТ и МКМТ, обжаловав отказ начать спецрасследование в отношении массового импорта ферросплавов в Украину. Иск был рассмотрен судом в январе 2012 г. Требования УкрФА удовлетворены не были.

Тем временем, агрессивный импорт ферросплавов в Украину продолжился - рост импорта в первом квартале 2012 г. в сравнении с аналогичным периодом 2011 г. составил 27%.

6 июня 2012 г. УкрФА подала в МЭРТ и МКМТ очередное заявление «О проведении специального расследования относительно импорта в Украину ферросиликомарганца». УкрФА просит МЭРТ и МКМТ в соответствии с законом «О применении специальных мер относительно импорта в Украину» начать расследования агрессивного импорта ферросиликомарганца в Украину. По результатам которого, с целью прекращения нанесения вреда отечественным производителям ферросплавов, считает целесообразным применить специальные меры в отношении импорта ферросиликомарганца в Украину сроком на четыре года.