Владимир Куренной: Процесс децентрализации власти де-факто еще на старте

Владимир Куренной в Администрации Президента возглавляет департамент местного самоуправления и децентрализации. В прошлом нардеп от УДАРа, политтехнолог и журналист, сейчас он госслужащий. В интервью РБК-Украина глава департамента местного самоуправления и децентрализации АП Владимир Куренной рассказал о ходе реформы местного самоуправления, результатах бюджетной децентрализации, а также о том, как АП выстраивает отношения с мэрами городов и сохраняется ли в Украине угроза сепаратизма.

РБК-Украина: Чем занимается департамент местного самоуправления и децентрализации в АП?

Владимир Куренной: Департамент - структурное подразделение Администрации Президента, а сама Администрация - орган, обеспечивающий деятельность главы государства. Исходя из этого, логично ответить на вопрос лаконично: мы обеспечиваем деятельность Президента Украины в сфере децентрализации и местного самоуправления. Если же расшифровывать, то мы отслеживаем как процесс (децентрализацию власти на местах), так и систему - помогаем такому институту власти как Президент Украины осуществлять взаимодействие с системой местного самоуправления.

РБК-Украина: Как надолго в наш лексикон вошел термин децентрализация? Ведь еще несколько лет назад его применение было раритетом.

Владимир Куренной: В некоторых странах Европы процесс децентрализации проходил в течение 20-30 лет и продолжается до сих пор. Если мы возьмем Польшу, которая построила одну из самых удачных систем местного самоуправления, то он, фактически, начался в 1991 г. и проходил не всегда гладко, а скорее волнообразно. Для специалистов и ученых, которые понимали, что нужно делать, на первом этапе самое сложно было убедить политиков в необходимости подобных изменений.

Они это начали делать в 1991 г. за знаменитым круглым столом. Тогда молодые польские политики Валенса, Куронь, Михник, Мазовецкий и так далее восприняли необходимость, грубо говоря, уйти от тоталитарной системы всевластия центра и отдать власть на "нижние этажи", но гораздо сложнее было убедить в этом польских коммунистов, которые вообще не понимали, зачем куда-то и кому-то отдавать часть своей власти.

Впрочем, полякам удалось убедить и старый, и новый политикум начать реформы, которые продолжаются до сих пор. Отдельные моменты шлифуются, эффективность разных структур до сих пор анализируется. Так что термин пришел в наш словарный запас надолго.

РБК-Украина: У нас ведь тоже реформа только начинается, не так ли?

Владимир Куренной: Мы делаем робкий первый шаг. Попытка начать реформу была еще в 2005 г., после первого Майдана. К сожалению, она не удалась, в том числе потому, что инициаторы реформы проиграли информационную войну и не смогли доказать необходимость децентрализации не только обществу, но и элитам.

РБК-Украина: Сейчас этот проект наконец-то запущен?

Владимир Куренной: Да, с принятием закона об объединении территориальных общин мы начали этот процесс.

РБК-Украина: Сколько у нас всего уже создано общин?

Владимир Куренной: Пока еще очень мало. На прошедших выборах было избрано 159 советов объединенных общин. Но процесс не остановить - его углубление всего лишь вопрос времени.

РБК-Украина: Почему реформа продвигается так медленно?

Владимир Куренной: На мой взгляд, проблема все та же: пока что мы не смогли донести широкой общественности необходимость изменений. Многие представители управленческого звена в регионах боятся этого процесса, поскольку не понимают, к чему это ведет, и не видят себя в новой структуре власти. Не следует также забывать, что, к примеру, объединение или укрупнение общин проходит исключительно на добровольной основе. То есть, законодатель дал возможность представителям общин не спеша взвесить все за и против и принять ответственное решение, посему мы едем на шкоде, а не на эстон мартине.

РБК-Украина: А какая основная цель создания объединенных общин? Что это дает гражданам?

Владимир Куренной: Главная выгода в том, что гражданам дается возможность принимать решения, которые влияют на качество их жизни. Кроме того создаются дееспособные органы местного самоуправления (ОМС), которым под силу воплотить принцип субсидиарности - решение на местах вопросов местной жизни и обладание для этого необходимым финансовым ресурсом.

Как я уже говорил, мы в самом начале пути. Реформа ОМС только начинается, процесс децентрализации власти де-факто еще на старте. У нас все еще существует ряд законодательных проблем в разных сферах, который не дает возможности говорить о том, что мы далеко продвинулись. Есть вопросы по формированию бюджетов, есть вопросы по распоряжению землей за пределами населенных пунктов, есть вопросы старост и префектов, их полномочий и статусов, есть вопросы администрирования процесса и его кадрового обеспечения.

РБК-Украина: Существует ли какой-либо план полной реализации объединения общин? Когда оно закончится?

Владимир Куренной: На сегодняшний день такого плана нет и быть не может. Процесс носит добровольный характер. Те планы, которые утверждаются областными советами, а затем Кабинетом Министров, носят рамочный характер. А уже в этих рамках могут происходить какие-то низовые инициативы. И они, кстати, появлялись.

РБК-Украина: Какие регионы лидируют по энтузиазму среди граждан?

Владимир Куренной: Достаточно успешно объединение проходит в Хмельницкой, Черновицкой, Днепропетровской областях. Вообще, скорость и глубина процесса зависят не только от наличия правовой базы - она есть, шлюз открыт. Многое зависит от качества управленческой элиты. Если люди понимают важность, они берут и делают. По ходу дела появляются и проблемы. Например, целый ряд общин объединился не в соответствии с перспективными планами, а по собственному усмотрению, и сейчас Минрегион считает, что необходимо корректировать эту ситуацию.

РБК-Украина: Как разграничены сферы ответственности АП и Минрегиона?

Владимир Куренной: Минрегион - это орган исполнительной власти, который имеет распорядительные функции. Мы обеспечиваем президента необходимым информационным, и аналитическим ресурсом, позволяющим ему осуществлять свои полномочия в этой сфере. Прежде всего, это законодательная инициатива, и самым важным шагом здесь был проект конституционных изменений, которые должны закрепить ход децентрализации.

РБК-Украина: Примут ли новую редакцию Конституции до конца года?

Владимир Куренной: Сложно сказать. Это зависит от внутриполитической ситуации, от настроений в парламентском зале, имплементации Минских соглашений. Наш процесс, в отличие от польского, сильно политизирован. Популисты избрали его в качестве разменной монеты. А вот в Польше практически все партии имели консенсус по поводу реформы ОМС.

Вместе с тем в коалиционном соглашении децентрализация присутствует как обязательный пункт программы правительства и парламента. К тому же, децентрализация - часть обязательств взятых на себя Украиной в процессе подписания ассоциации с Европейским Союзом. Вполне возможно, что рассмотрение децентрализации и статусов отдельных территорий Донецкой и Луганской областей несколько замедлят скорость процесса, так как в части реализации мирных минских соглашений мы зависим от позиции РФ, которая де-факто управляет сепаратистскими группировками на востоке.

РБК-Украина: Вернемся к вопросу о бюджетной децентрализации. Есть очень много интервью мэров, которые говорят, что реформа была чисто косметической, и особых изменений они не почувствовали, налоги не остаются на местах. Какова ваша оценка первого этапа? Есть какой-то конкретный город, который смог правильно использовать ресурсы?

Владимир Куренной: Мы не можем говорить о том, как они используют ресурсы. Это дело территориальной общины, которая определяет особенности использования средств. Тут все зависит от качества муниципального управления. Мы можем говорить только о цифрах: средний прирост объема консолидированного бюджета местных советов составил 40%. Этот простой экономический показатель говорит о том, что эффект от внесенных в бюджетный кодекс изменений есть. У мэров большинства городов появились свободные средства.

Но мы ведь говорим не только о них, от старой системы у нас осталось более 11 тыс. органов местного самоуправления, из которых более 70% финансово несостоятельны и находятся на полном обеспечении государства. В огромном количестве сел и поселков органы местного самоуправления носят декоративный характер. Их бюджет расходуется на зарплату сельского головы, секретарши и отопления зимой здания сельсовета, больше ни на что денег не хватает.

РБК-Украина: Не приведет ли реформа к еще более жесткому экономическому разрыву между городами и регионами? Возможна ли такая ситуация: города будут развиваться и расти, а регионы станут еще более депрессивными?

Владимир Куренной: Дотационно-субсидиарная система не выигрышна ни для одной области. Потому что при ней ни один орган местного самоуправления не заинтересован в развитии местной экономики, промышленности, привлечении инвестиций, создании благоприятных условий для бизнеса, потому что какая разница, если вам все равно дадут дотации?

В принципе, в городах этот вопрос решается легко. Вопрос в том, что делать с сельскими общинами. Условно говоря, на территории одной есть АЗС, которая платит акцизы, а у другой ничего нет. И у нее появляется стимул для развития какого-либо бизнеса, появляется конкурентная среда для привлечения максимального количества плательщиков налогов. По большому счету, нужно создать ситуацию, при которой власти общин будут конкурировать за инвестора, соревноваться кто ему предоставит более выгодные условия.

РБК-Украина: Вы говорили, что занимаетесь взаимодействием с органами местной власти. По каким вопросам АП сотрудничает с мэрами, советами и т. д.?

Владимир Куренной: У Президента четко ограничены полномочия в этом поле. Он не может вмешиваться в работу органов местного самоуправления. Но он может выходить с законодательной инициативой, если что-то нужно поменять в их работе. Европейский опыт показывает, что самой эффективной формой взаимодействия является взаимодействие через ассоциации органов местного самоуправления. У нас есть три мощные структуры, с которыми мы работаем: Ассоциация городов Украины, объединяющая городских голов и депутатов городских советов, Ассоциация областных и районных советов и Ассоциация поселковых и сельских советов. За последние три года они превратились в довольно влиятельные организации.

РБК-Украина: Когда в идеале можно завершить реформу местного самоуправления? Удастся ли это сделать на протяжении текущего президентского срока Петра Порошенко?

Владимир Куренной: Я не могу в данном случае "ванговать", потому что этот процесс очень непростой. Если мы будет мертво-намертво стоять на принципе добровольности объединения территориальных общин, то реформирование может затянуться. В некоторых странах этап добровольности был заменен административными решениями. Например, в Латвии объединение общин очень затянулось и носило несколько хаотичный характер, и через какое-то время было принято решение по применению административных рычагов.

Кстати, это прошли не только постсоветские государства, подобные процессы происходили и в Скандинавских странах. В любом случае, думаю, что добровольно-либеральный период будет продолжаться в ближайшие годы.

РБК-Украина: Как вы будете работать с новыми мэрами? Насколько обновился их состав?

Владимир Куренной: Тотального обновления нет. В любом случае, по большинству ключевых городов окончательных результатов выборов еще нет. Однако с мэрами мы будем работать так же, как и с другими представителями самоуправления.

РБК-Украина: Есть ли города, с мэрами которых в Администрации сложные отношения?

Владимир Куренной: Я не думаю, что есть какие-то особенные города, в которых какие то особенные мэры не понимают, что они должны взаимодействовать со всеми государственными институтами. Конфликтов нет, и я думаю, что нам удастся их избежать в будущем. Так или иначе, мэр - это, прежде всего, человек, который отвечает за функционирование муниципального хозяйства.

РБК-Украина: Результат "Оппозиционного блока" на выборах в юго-восточных областях довольно неплохой. Означает ли это, что у нас сохраняется угроза сепаратизма?

Владимир Куренной: У нас может сохраняться угроза сепаратизма лишь в случае вмешательства РФ в наши внутренние дела. Я уверен в том, что наш сепаратизм носит исключительно импортируемый характер. И потом, если проследить за предвыборной риторикой этой политической силы, вы нигде не услышите, что они называют себя сепаратистами, нигде они открыто не выступают за присоединение к России. Откровенных пророссийских проектов вообще не было в этой избирательной кампании, и это уже большое достижение.

Кроме того, никогда ранее провластная и при этом проевропейская партия, такая, как "Блок Петра Порошенко", не набирала около 20% в таких регионах, как Одесса. На юге и востоке заметен определенный сдвиг избирательных настроений.

РБК-Украина: Это заслуга главы Одесской ОГА Михаила Саакашвили, или это из-за того, что одесситы тоже хотят в Европу?

Владимир Куренной: Безусловно, частично это заслуга Саакашвили. Особенно по городу, где он активно участвовал в избирательной кампании.

РБК-Украина: Есть ли в АП стратегия по поводу того, как формировать работоспособное большинство в местных советах?

Владимир Куренной: Вряд ли подобные вещи должна определять АП. Это должно происходить на основании здравого смысла. Представители местной власти должны решать местные проблемы. Это то, что сложно решить из Администрации.

РБК-Украина: Есть ли установка не блокироваться с "Оппоблоком"?

Владимир Куренной: Наверняка для БПП подобные решения могут иметь серьезные негативные политические последствия. Но, в любом случае, наш департамент, не может решать вместо БПП.

РБК-Украина: Возможно ли сейчас провести выборы на Донбассе согласно принятым в Минске соглашениям?

Владимир Куренной: Я думаю, теоретически возможно. Почему нет? Все технические, технологические и иные возможности для этого есть. Нет пока только одного - политической воли соседнего государства выполнять эти соглашения. Если Москва даст команду своим марионеткам выполнять соглашения - мы легко проведем там выборы, и они будут отвечать международным стандартам. Но для этого мы должны взять под контроль восточную границу страны, и украинское законодательство должно стать действующим на всей территории двух указанных областей.

Беседовал Максим Каменев