Е-будівництво. Як реформа містобудування буде боротися з корупцією на місцях

Післявоєнне відновлення житлової інфраструктури в Україні ставить низку нових викликів перед владою. У звязку з цим, на одному з останніх пленарних засідань Верховна рада остаточно ухвалила законопроект, який впроваджує в Україні реформу містобудування (№5655). Попри чимало контроверсійних дискусій довкола документа, покликаного ліквідувати безлад та хабарництво на будівельному ринку, очікується, що вже до кінця року президент Володимир Зеленський підпише цей законопроект. Чому очільники великих міст проти реформи в чинній редакції, хто здійснюватиме контроль на місцях та як саме законопроект допоможе відновлювати житлову інфраструктури після перемоги – детальніше в матеріалі РБК-Україна.

Розробка реформи містобудування, головним автором якої є голова партії "Слуга народу" Олена Шуляк, розпочалася ще 1,5 року тому. Процес відбувався за участі міжнародних експертних організацій, зокрема фінансованих країнами-лідерами у допомозі Україні (США та Великою Британією).

Якщо коротко, суть реформи – у максимальній цифровізації основних процесів, повʼязаних з будівництвом нових обʼєктів: від отримання дозволів на початок робіт до контролю за ходом будівництва та прийняття обʼєкта в експлуатацію.

Кожен суб’єкт, що так чи інакше прийматиме контрольно-дозвільні рішення, буде підтверджувати особистість цифровим підписом та нести персональну відповідальність за свої дії. Усе це, на думку авторів проекту, має унеможливити зловживання та знизити корупційну складову у сфері будівництва.

Протидія незаконним забудовам

Те, що сфера будівництва в Україні потребує контролю – навряд чи у когось викликає сумнів. Стара система толерувала незаконну забудову, яка зачасту призводила до обману інвесторів, втрат житла та соціальних протестів.

Наприклад, сумновідома усім ситуація з 42 проблемними будинками Войцеховського в Києві. Внаслідок таких оборудок ошуканими стали 13 тисяч інвесторів. Органи місцевого самоврядування ніби "не бачили" ці самочинні об'єкти.

Усього ж, за приблизними оцінками експертів, недобросовісні учасники будівельного процесу заробляють на оборудках і схемах в будівельній галузі близько 10 млрд доларів на рік (!).

Таким чином потреба в припиненні безладу у будівельний сфері - виникла не вчора. Однак врегульовувати ситуацію треба якомога швидше. Особливо в ситуації, коли країна стоїть на порозі наймасштабнішої в історії незалежної України відбудови інфраструктури, постраждалої від ворожих обстрілів РФ.

Враховуючи це, існує значний суспільний та міжнародний запит на максимальну прозорість, відкритість та цифровізацію процесів. Як стверджують автори проекту, реформа передбачає впровадження саме цих принципів у сферу містобудування.

Адже саме монополія місцевої влади на видачу дозвільної документації створює монополію на ринку будівництва у великих містах. 2-3 забудовники, наближені до мерії, які зазвичай стають основними спонсорами виборчих компаній на містах.

Разом з тим, згідно з текстом законопроекту, органи місцевого самоврядування не тільки не позбавляються принципових прав, але й набувають обов’язкової функції моніторингу забудови (з чітким описом як це потрібно робити) та конкретних прав для зупинки самочинного будівництва.

Тотальна цифровізація

У центрі реформи – Єдина державна електронна система у сфері будівництва (ЄДЕССБ), через яку мають отримуватися усі дозволи на будівництво (як то реєстрація на початок робіт, експертиза проектної документації, ліцензування, сертифікація енергоефективності тощо).

Для всебічного контролю, реформа дозволяє дуже широкому колу осіб моніторити хід виконання будівельного проекту: органам містобудування, учасникам ринку (замовники, девелопери, архітектори, підрядники, виробники будматеріалів тощо), регуляторам (особи з ліцензування, енергоаудиту, сертифікації персоналу тощо), органам реєстрації (ЦНАП, нотаріуси, публічні реєстратори), органам виконавчої влади (ВЦА, Нацпол, ДСНС, органи охорони культурної спадщини тощо), місцевій владі, експертам у сфері містобудування та енергоефективності.

На порталі Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва для кожного з них передбачені свої електронні кабінети.

Усі документи, звіти тощо містяться або створюються в ЄДЕСББ, а низка ключових документів існуватимуть виключно як електронні документи, зокрема проектна документація на будівництво.

Також на порталі буде передбачено розміщення публічного модулю аналітики, яким зможуть скористатися кожен охочий. Запуск планується на липень 2023 року.

Разом з тим реформа передбачає ще й низку новацій для автоматизації багатьох процесів. Серед анонсованих рішень: реєстрація права на початок будівельних робіт (за наявності всіх документів), блокування проектної документації з порушеннями, блокування виготовлення позитивного звіту про експертизу, якщо об’єкт має статус пам’ятки культурної спадщини, прийняття в експлуатацію об'єкта завершеного будівництва.

Також законопроект пропонує механізм проти знищення історичної спадщини. В Мінкульті висловлювали побоювання, що реформа нівелює повноваження органів охорони культурної спадщини. Автори ж реформи стверджують, що електронна система автоматично заблокує видачу дозволів на будівництво, якщо забудовник зазіхне на пам’ятку архітектури, тому подібні сумніви безпідставні.

Боротьба з корупцією

Законопроект має ліквідувати монополію місцевої влади на ухвалення рішень в усьому будівельному процесі, яка зачасту призводила до корупції. Саме тому маленькі громади підтримують законопроект, а великі міста з будинками-монстрами пручаються.

Кожне рішення або дія учасника містобудівного процесу, який зареєстрований в е-системі, залишає персоніфікований цифровий слід в системі. У випадках порушень законодавства це дозволить чітко ідентифікувати незаконний крок та його виконавця. Реформа також передбачає посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за незаконні дії.

Ухвалений парламентом законопроект прийнято з усіма зауваження головного антикорупційного органу країни – Національного агентства з запобігання корупції. Як відомо, під час обговорення проекту НАЗК наполягало доопрацювати проект закону в контексті статей містобудівної документації, що концептуально не впливає на суть реформи.

"Слід розуміти, що реформа зачіпає багато інтересів і догодити всім – це просто залишити все так як є, без змін. Наприклад, міські голови та Асоціація міст України пропонують передавати електронні ключі за дорученням, ми ж хочемо персоніфікувати цей процес, щоб на кожному етапі бачити відповідального. Саме тому наші переговори з НАЗК тривають довго і скрупульозно", – зазначала в коментарі РБК-Україна автор проекту Олена Шуляк.

Голова партії "Слуга народу", один з авторів законопроекту №5655 Олена Шуляк (фото: Віталій Носач, РБК-Україна)

Що про реформу говорить громадськість та влада

Попри помітний супротив з боку місцевого самоврядування та окремих забудовників, документ має чимало підтримки. Зокрема на підтримку реформи виступили одразу два віце-премʼєри, які користуються довірою президента – Олександр Кубраков та Михайло Федоров.

За словами Кубракова, реформа розроблялася за експертної підтримки проекту "Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах", який фінансується Агенцією США з міжнародного розвитку (USAID) і урядом Великої Британії.

Крім того, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури запросило до спільної імплементації реформи у сфері містобудування країни G7 та Євросоюзу, які також позитивно оцінили реформу.

Міністр цифрової трансформації України Михайло Федоров вважає, що законопроект є "унікальним прикладом справжньої цифрової реформи". За його словами, більшість послуг щодо початку будівництва та введення в експлуатацію надаються онлайн через портал "Дія". Уся ж паперова документація поступово переводиться в електронну в єдиній системі. "За оцінками міжнародних партнерів, тільки ці інструменти вже дають 11,1 млрд гривень антикорупційного та економічного ефекту на рік", – зазначив він.

Підтримують законопроект й низка профільних та бізнес-асоціацій, зокрема, Торгово-промислова палата, Всеукраїнська асоціація громад, Українська рада бізнесу, Всеукраїнська аграрна рада, Асоціація рієлторів України, Ліга страхових організацій, Національна асоціація дорожників України та інші.

Разом з тим, незгоду з законопроектом висловили мери найбільших українських міст. Асоціація міст України заявила, що реформа створює умови для монопольного централізованого допуску будівельників на ринок, а контроль і нагляд місцевого самоврядування знищуються шляхом заміни їх на моніторинг, який "містить лише спостерігання за самовільним будівництвом".

За словами Шуляк, в центрі реформи містобудування — саме підвищення ролі органів місцевого самоврядування, збільшення їхніх повноважень та посилення відповідальності.

Проблемні питання

Оскільки наразі відсутній фінальний текст законопроекту в публічному доступі, довкола реформи постійно виникає чимало спірних питань. Ми звернулись до авторів законопроекту, що спробувати знайти відповіді на найбільш резонансні з них.

№1. Про монопольний допуск "своїх" будівельників на ринок

Як пояснюють автори законопроекту, право на виконання будівельних робіт можна буде отримати лише в тому випадку, якщо всі документи є в реєстрах та кадастрах, дійсні.

"Купити" таке право буде неможливо саме через запровадження електронної системи. У кінцевій редакції реформи видача ліцензій буде здійснюватись виключно автоматично через кабінет в ЕДЕССБ.

"Кожен крок або бездіяльність певного чиновника, учасника цього процесу будуть відстежуватися в електронній системі, тож мова йде про цифровізацію процесів, яка є інструментом боротьби з корупцією", — пояснює Кубраков.

Щодо можливих зловживань органами контролю, то законом передбачено жорстку відповідальність за будь-які подібні порушення — порушники нестимуть відповідальність штрафами, власним майном та правом працювати на ринку.

№2. Кому буде надано право приватного контролю

Реформа містобудування жодним чином не замінює державний контроль на приватний. Ці структури існуватимуть паралельно.

Крім того, складні інфраструктурні об’єкти зі значним класом наслідків (мости, метро, шляхопроводи), об’єкти, замовниками яких є державні органи, органи місцевого самоврядування, чи культурної спадщини національного значення залишаються у сфері контролю винятково ДІАМу.

Разом з тим, створення приватних органів контролю за будівництвом — не повинно лякати. Ми там само користуємося послугами приватних лікарів чи нотаріусів. Інша річ, що права приватних органів контролю мають балансуватися з боку виконавчої та місцевої владами, й з чіткою відповідальністю.

У Мінрегіону вже є наявний досвід делегування функцій приватним організаціям — експертні організації, що здійснюють експертизу проектної документації, функціонують з 2011 року. Зараз працюють близько 50 організацій паралельно з державною експертизою.

№3. Про нові повноваження Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури

Критики реформи стверджують, що Мінрегіон перебирає на себе частину функцій ДАБІ включно з винесенням рішень про притягнення учасників ринку до відповідальності та накладенням штрафів.

Автори проекти стверджують що законопроектом передбачається розділення контрольно-наглядових повноважень. Так, Мінрегіон виконуватиме функції з державного містобудівного нагляду.

Об’єктами нагляду є: уповноважені органи містобудування та архітектури; органи з містобудівного контролю; розробники проектної документації на будівництво; експертні організації; виконавці окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури; саморегулівні організації у сфері архітектурної діяльності; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, уповноважені на здійснення моніторингу забудов.

Водночас містобудівну палату при міністерстві буде створено з метою залучення громадськості до розгляду справ про правопорушення.

№4. Протидія можливій змові приватного органу контролю та забудовника

Критики реформи вважають, що забудовники зможуть створити такі приватні компанії для контролю самих себе. Втім автори проекту наголошують що у цьому не буде сенсу, оскільки щодо приватного контролю існувати цілий ряд обмежень.

Також особи з містобудівного контролю повинні будуть застрахувати свою відповідальність за шкоду, заподіяну життю чи майну третіх осіб внаслідок неправомірної дії або бездіяльності при здійсненні містобудівного контролю.

У разі встановлення факту невідповідності уповноваженої особи з містобудівного контролю встановленим критеріям або грубих порушень законодавства зі сторони таких осіб, їх повноваження припиняються, а винні притягуються до відповідальності.

Тобто "приватний контроль" не може заплющити очі на порушення, вчинені замовником (підрядником), оскільки у такому разі він буде притягнутий до відповідальності аж до виведення його з ринку (припинення повноважень із здійснення містобудівного контролю).

У разі неусунення замовником порушень, пов’язаних із самочинним будівництвом договір з "приватним контролем" розривається та замовник не зможе укласти договір з іншим "приватним контролем". У такому разі містобудівний контроль за об’єктом самочинного будівництва буде здійснювати виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Також законопроект не передбачає позбавлення архітекторів авторських прав. Вказаною редакцією передбачається лише, що істотною умовою договору про розроблення проектної документації на будівництво є визначення порядку внесення змін до проектної документації на будівництво та визначення осіб, уповноважених на здійснення авторського нагляду.

***

Як вже зазначалось вище, безлад у сфері будівництва тягне за собою низку серйозних проблем. Особливо гостро ці питання стоять сьогодні, коли відбудова українських міст, що майже щодня зазнають руйнувань від російських ракет та боєприпасів, стане першочерговою задачею післявоєнної України. Ймовірно, у звязку з цим, президент не стане ветувати законопроект №5655, й вже до кінця року дасть хід реформі.

Безперечно, для успішної реалізації цього процесу треба забезпечити максимальну прозорість та дійсно ефективність механізми для боротьби з корупцією. Необхідність системного залучення міжнародної допомоги для відбудови також потребувати імплементації світових стандартів, які й має забезпечити відповідна реформа.