Е-строительство. Как реформа градостроительства будет бороться с коррупцией на местах

Послевоенное восстановление жилищной инфраструктуры в Украине ставит ряд новых вызовов перед властью. В связи с этим, на одном из последних пленарных заседаний Верховная рада окончательно приняла законопроект, внедряющий в Украине реформу градостроительства (№5655). Несмотря на многие контроверсионные дискуссии вокруг документа, призванного ликвидировать беспорядок и взяточничество на строительном рынке, ожидается, что уже к концу года президент Владимир Зеленский подпишет этот законопроект. Почему главы крупных городов против реформы в действующей редакции, кто будет осуществлять контроль на местах и как именно законопроект поможет восстанавливать жилищную инфраструктуру после победы – подробнее в материале РБК-Украина.

Разработка реформы градостроительства, главным автором которой является глава партии "Слуга народа" Елена Шуляк, началась еще 1,5 года назад. Процесс проходил при участии международных экспертных организаций, в частности финансируемых странами-лидерами в помощи Украине (США и Великобритании).

Если коротко, суть реформы – в максимальной цифровизации основных процессов, связанных со строительством новых объектов: от получения разрешений на начало работ до контроля за ходом строительства и принятия объекта в эксплуатацию.

Каждый субъект, так или иначе принимающий контрольно-разрешительные решения, будет подтверждать личность цифровой подписью и нести персональную ответственность за свои действия. Все это, по мнению авторов проекта, должно сделать невозможным злоупотребление и снизить коррупционную составляющую в сфере строительства.

Противодействие незаконным застройкам

То, что сфера строительства в Украине нуждается в контроле – вряд ли у кого-то вызывает сомнение. Старая система толерировала незаконную застройку, которая часто приводила к обману инвесторов, потерям жилья и социальным протестам.

К примеру, печально известная всем ситуация с 42 проблемными домами Войцеховского в Киеве. В результате таких сделок обманутыми стали 13 тысяч инвесторов. Органы местного самоуправления вроде бы "не видели" эти самовольные объекты.

Всего же, по приблизительным оценкам экспертов, недобросовестные участники строительного процесса зарабатывают на сделках и схемах в строительной отрасли около 10 млрд долларов в год (!).

Таким образом, потребность в прекращении беспорядка в строительной сфере — возникла не вчера. Однако урегулировать ситуацию нужно как можно скорее. Особенно в ситуации, когда страна стоит на пороге самого масштабного в истории независимой Украины восстановления инфраструктуры, пострадавшей от вражеских обстрелов РФ.

Учитывая это, существует значительный общественный и международный запрос на максимальную прозрачность, открытость и цифровизацию процессов. Как утверждают авторы проекта, реформа предполагает внедрение именно этих принципов в сферу градостроительства.

Ведь именно монополия местных властей на выдачу разрешительной документации создает монополию на рынке строительства в крупных городах. 2-3 застройщика, приближенные к мэрии, обычно стают основными спонсорами избирательных кампаний в городах.

Вместе с тем, согласно тексту законопроекта, органы местного самоуправления не только не лишаются принципиальных прав, но и приобретают обязательную функцию мониторинга застройки (с четким описанием как это нужно делать) и конкретных прав для остановки самовольного строительства.

Тотальная цифровизация

В центре реформы – Единая государственная электронная система в сфере строительства (ЕГЭСС), через которую должны получаться все разрешения на строительство (регистрация на начало работ, экспертиза проектной документации, лицензирование, сертификация энергоэффективности и т.д.).

Для всестороннего контроля, реформа позволяет широкому кругу лиц мониторить ход выполнения строительного проекта: органам градостроительства, участникам рынка (заказчики, девелоперы, архитекторы, подрядчики, производители стройматериалов и т.д.), регуляторам (лица по лицензированию, энергоаудиту, сертификации персонала и т.д.), органам регистрации (ЦПАУ, нотариусы, публичные регистраторы), органам исполнительной власти (ВГА, Нацпол, ГСЧС, органы охраны культурного наследия и т.д.), местным властям, экспертам в сфере градостроительства и энергоэффективности.

На портале Единой государственной электронной системы в сфере строительства для каждого предусмотрены свои электронные кабинеты.

Все документы, отчеты и т.д. содержатся или создаются в ЕГЭСС, а ряд ключевых документов будут существовать исключительно как электронные документы, в частности, проектная документация на строительство.

Также на портале будет предусмотрено размещение публичного модуля аналитики, которым смогут воспользоваться любой желающий. Запуск планируется в июле 2023 года.

Вместе с тем, реформа предусматривает еще и ряд новаций для автоматизации многих процессов. Среди анонсированных решений: регистрация права на начало строительных работ (при наличии всех документов), блокирование проектной документации с нарушениями, блокирование изготовления положительного отчета об экспертизе, если объект имеет статус памятника культурного наследия, принятие в эксплуатацию объекта завершенного строительства.

Также законопроект предлагает механизм против уничтожения исторического наследия. В Минкульте выражали опасения, что реформа нивелирует полномочия органов охраны культурного наследия. Авторы же реформы утверждают, что электронная система автоматически заблокирует выдачу разрешений на строительство, если застройщик посягнет на памятник архитектуры, поэтому подобные сомнения безосновательны.

Борьба с коррупцией

Законопроект должен ликвидировать монополию местных властей на принятие решений во всем строительном процессе, которая часто приводила к коррупции. Именно поэтому маленькие общины поддерживают законопроект, а большие города с домами-монстрами сопротивляются.

Каждое решение или действие участника градостроительного процесса, зарегистрированного в е-системе, оставляет персонифицированный цифровой след в системе. В случаях нарушений законодательства это позволит четко идентифицировать незаконный шаг и его исполнителя. Реформа также предполагает ужесточение административной и уголовной ответственности за незаконные действия.

Поддержанный парламентом законопроект принят со всеми замечаниями главного антикоррупционного органа страны – Национального агентства по предотвращению коррупции. Как известно, при обсуждении проекта НАПК настаивало доработать проект закона в контексте статей градостроительной документации, что концептуально не влияет на суть реформы.

"Следует понимать, что реформа затрагивает много интересов и угодить всем – это просто оставить все так, как есть, без изменений. Например, городские головы и Ассоциация городов Украины предлагают передавать электронные ключи по поручению, мы же хотим персонифицировать этот процесс, чтобы на каждом этапе видеть ответственного. Именно поэтому наши переговоры с НАПК продолжаются долго и скрупулезно", – отмечала в комментарии РБК-Украина автор проекта Елена Шуляк.

Глава партии "Слуга народа", один из авторов законопроекта №5655 Елена Шуляк (фото: Виталий Носач, РБК-Украина)

Что о реформе говорит общественность и власть

Несмотря на заметное сопротивление со стороны местного самоуправления и отдельных застройщиков, у документа немало поддержки. В частности, в поддержку реформы выступили сразу два вице-премьера, которые пользуются доверием президента – Александр Кубраков и Михаил Федоров.

По словам Кубракова, реформа разрабатывалась при экспертной поддержке проекта "Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах", финансируемом Агентством США по международному развитию (USAID) и правительством Великобритании.

Кроме того, Министерство развития общин, территорий и инфраструктуры пригласило к совместной имплементации реформы в сфере градостроительства страны G7 и Евросоюза, которые также положительно оценили реформу.

Министр цифровой трансформации Украины Михаил Федоров считает, что законопроект является "уникальным примером настоящей цифровой реформы". По его словам, большинство услуг по началу строительства и вводу в эксплуатацию предоставляются онлайн через портал "Дія". Вся бумажная документация постепенно переводится в электронную в единой системе. "По оценкам международных партнеров, только эти инструменты уже дают 11,1 млрд гривен антикоррупционного и экономического эффекта в год", – отметил он.

Поддерживают законопроект и ряд профильных, а также бизнес-ассоциаций, в частности, Торгово-промышленная палата, Всеукраинская ассоциация общин, Украинский совет бизнеса, Всеукраинский аграрный совет, Ассоциация риелторов Украины, Лига страховых организаций, Национальная ассоциация дорожников Украины и другие.

Вместе с тем несогласие с законопроектом выразили мэры крупнейших украинских городов. Ассоциация городов Украины заявила, что реформа создает условия для монопольного централизованного допуска строителей на рынок, а контроль и надзор местного самоуправления уничтожаются путем замены их на мониторинг, "содержащий лишь наблюдение за самовольным строительством".

По словам Шуляк, в центре реформы градостроительства именно повышение роли органов местного самоуправления, увеличение их полномочий и усиление ответственности.

Проблемные вопроса

Поскольку сегодня отсутствует финальный текст законопроекта в публичном доступе, вокруг реформы постоянно возникает немало спорных вопросов. Мы обратились к авторам законопроекта, чтобы попытаться найти ответы на наиболее резонансные из них.

№1. О монопольном допуске "своих" строителей на рынок

Как объясняют авторы законопроекта, право на выполнение строительных работ можно будет получить только в том случае, если все документы в реестрах и кадастрах, действительны.

"Купить" такое право будет невозможно именно из-за внедрения электронной системы. В конечной редакции реформы выдача лицензий будет производиться исключительно автоматически через кабинет в реестре.

"Каждый шаг или бездействие определенного чиновника, участника этого процесса будут отслеживаться в электронной системе, поэтому речь идет о цифровизации процессов, являющихся инструментом борьбы с коррупцией", — объясняет Кубраков.

Что касается возможных злоупотреблений органами контроля, то законом предусмотрена жесткая ответственность за любые подобные нарушения — нарушители будут нести ответственность штрафами, собственным имуществом и правом работать на рынке.

№2. Кому будет предоставлено право частного контроля

Реформа градостроительства никак не заменяет государственный контроль на частный. Эти структуры будут существовать параллельно.

Кроме того, сложные инфраструктурные объекты со значительным классом последствий (мосты, метро, путепроводы), объекты, заказчиками которых являются государственные органы, органы местного самоуправления или культурного наследия национального значения, остаются в сфере контроля исключительно ГИАГ.

Вместе с тем создание частных органов контроля за строительством — не должно пугать. Мы точно так же пользуемся услугами частных врачей или нотариусов. Другое дело, что права частных органов контроля должны балансироваться со стороны исполнительной и местной власти и с четкой ответственностью.

У Минрегиона уже есть опыт делегирования функций частным организациям — экспертные организации, осуществляющие экспертизу проектной документации, функционируют с 2011 года. Сейчас работает около 50 организаций параллельно с государственной экспертизой.

№3. О новых полномочиях Министерства развития общин, территорий и инфраструктуры

Критики реформы утверждают, что Минрегион берет на себя часть функций ГАСИ, включая вынесение решений о привлечении участников рынка к ответственности и наложении штрафов.

Авторы проекта утверждают, что законопроектом предусматривается разделение контрольно-надзорных полномочий. Так, Минрегион будет выполнять функции государственного градостроительного надзора.

Объектами надзора: уполномоченные органы градостроительства и архитектуры; органы по градостроительному контролю; разработчики проектной документации на строительство; экспертные организации; исполнители отдельных видов работ (услуг), связанных с созданием объектов зодчества; саморегулирующиеся организации в сфере архитектурной деятельности; исполнительные органы сельских, поселковых, городских советов уполномочены на осуществление мониторинга застроек.

В то же время градостроительная палата при министерстве будет создана с целью привлечения общественности к рассмотрению дел о правонарушениях.

№4. Противодействие возможному сговору частного органа контроля и застройщика

Критики реформы считают, что застройщики смогут создать частные компании для контроля самих себя. Впрочем, авторы проекта подчеркивают, что в этом не будет смысла, поскольку в отношении частного контроля существовать целый ряд ограничений.

Также лица из градостроительного контроля должны будут застраховать свою ответственность за ущерб, причиненный жизни или имуществу третьих лиц в результате неправомерного действия или бездействия при осуществлении градостроительного контроля.

В случае установления факта несоответствия уполномоченного лица по градостроительному контролю установленным критериям или грубым нарушениям законодательства со стороны таких лиц, их полномочия прекращаются, а виновные привлекаются к ответственности.

То есть "частный контроль" не может закрыть глаза на нарушения, совершенные заказчиком (подрядчиком), поскольку в таком случае он будет привлечен к ответственности вплоть до вывода его с рынка (прекращение полномочий по осуществлению градостроительного контроля).

В случае неустранения заказчиком нарушений, связанных с самовольным строительством, договор с "частным контролем" расторгается и заказчик не сможет заключить договор с другим "частным контролем". В таком случае градостроительный контроль объекта самовольного строительства будет осуществлять исполнительный орган сельского, поселкового, городского совета.

Также законопроект не предусматривает лишение архитекторов авторских прав. Указанной редакцией предусматривается только, что существенным условием договора о разработке проектной документации на строительство является определение порядка внесения изменений в проектную документацию на строительство и определение лиц, уполномоченных на осуществление авторского надзора.

***

Как уже отмечалось выше, беспорядок в сфере строительства влечет ряд серьезных проблем. Особенно остро эти вопросы стоят сегодня, когда восстановление украинских городов, почти ежедневно испытывающих разрушения от российских ракет и боеприпасов, станет первоочередной задачей послевоенной Украины. Вероятно, в этой связи президент не станет ветировать законопроект №5655, и уже до конца года даст ход реформе.

Безусловно, для успешной реализации этого процесса необходимо обеспечить максимальную прозрачность и эффективность механизмов для борьбы с коррупцией. Необходимость системного привлечения международной помощи для восстановления также требует имплементации мировых стандартов, которые и должна обеспечить соответствующая реформа.