Александр Нечитайло: "Судебная реформа в ее нынешнем виде может быть удачной"
Независимая система административных судов - это практика европейских стран.
Александр Нечитайло недавно был переизбран на должность председателя Высшего административного суда Украины (ВАСУ). В интервью РБК-Украина он рассказал о перспективах судебной реформы, изменениях, которые ждут ВАСУ, а также о люстрации судей.
"Уверен, в существовании независимых и эффективных админсудов заинтересованы все", - сказал, в частности, глава ВАСУ Александр Нечитайло.
РБК-Украина: Почему нынешние выборы главы ВАСУ прошли слаженно - по сравнению с предыдущими?
Александр Нечитайло: По всей видимости, это результат той работы, которую мы проводили на протяжении последних восьми месяцев. Судьи видят, что руководить судом - это общая, коллективная работа. Мы вместе создавали все условия, чтобы действительно обеспечить независимость судей.
ВАСУ за последнее время рассмотрел много громких дел - в соответствии с законом и достойно. На протяжении моего руководства судом каких-либо существенных претензий в адрес административной юстиции фактически не было.
Кроме того, судьи также видят, что проводится успешная работа и на усиление административной юстиции. Думаю, именно это оценил коллектив и дал мне возможность продолжить начатое.
РБК-Украина: Какие преимущества имеет председатель ВАСУ?
Александр Нечитайло: Эта должность, фактически, ничего не означает с точки зрения получения каких-либо льгот или исключительных прав. Более того, ничего не удастся достичь на этой должности и в плане улучшения организации работы суда, если отсутствует командная работа, не будет поддержки коллег.
Лично я не знаю, в чем привилегии этой должности. На протяжении восьми месяцев я никаких привилегий не ощутил. А вот недостатки ощутить успел - значительно больше нахожусь на работе, меньше вижу семью, больше стрессов и волнения, ведь я отвечаю не только за свои действия как судьи, но и за свои управленческие, административные решения, от которых порой зависит работа и состояние всего коллектива. Это большая ответственность и нагрузка.
Но силы придает, во-первых, большое желание сделать все наилучшим образом. Во-вторых - моральное удовлетворение от тех моментов, когда все удается, когда видишь, что твои решения, инициативы, своевременное реагирование приводят к более эффективной работе суда и его сотрудников.
РБК-Украина: Ваши первоочередные задачи?
Александр Нечитайло: В первую очередь мы будем работать над созданием Верховного административного суда, который должен возглавить трехуровневую систему административных судов, которая заменит нынешнюю четырехуровневую - во главе с Верховным судом и с повторной кассацией.
Мы считаем, что система административных судов должна быть выделена из системы общей юрисдикции, в которую входят все суды, кроме Конституционного суда. Я и мои коллеги озвучивали эту инициативу не раз. Правда, до сих пор даже в юридических кругах ее не всегда правильно понимают и высказывают опасение, мол, в стране хотят создать второй Верховный суд, что, разумеется, не только нелогично, но и весьма затратно. Это не так.
Объясню. Наше предложение состоит в том, чтобы выделить систему административных судов настолько, чтобы она была абсолютно независима. При этом Верховный административный суд должен формироваться на базе теперешнего Высшего административного суда Украины и выполнять роль высшей судебной инстанции в системе административных судов - апелляционных и окружных.
При построении такой модели административных судов следует также пересмотреть юрисдикцию местных общих судов, которые сегодня могут рассматривать самые простые административные дела по первой инстанции. Конечно, в случае создания отдельной системы админсудов, рассмотрение административных дел в первой инстанции должны будут осуществлять только окружные админсуды.
Независимая система административных судов - это практика европейских стран. К примеру, во Франции такая система работает еще со времен Наполеона. Административная юстиция в виде Государственного совета была там создана еще в 1799 году.
РБК-Украина: В Украине нынешняя система админсудов не может защитить граждан, в случае нарушения их прав со стороны власти?
Александр Нечитайло: Конечно может. Но, если мы говорим о реформах, о том, что необходимо сделать для усовершенствования существующей судебной системы и улучшения эффективности работы судов, то нужно поднимать вопрос и о создании независимых административных судов.
РБК-Украина: Какие практические шаги вы предпримите для реализации инициативы создания Верховного административного суда?
Александр Нечитайло: Прежде всего, мы будем вносить свои предложения в Конституционную комиссию, недавно созданную Президентом для наработки необходимых изменений в Основной закон. Также мы планируем доносить эту идею юридическому и политическому сообществам, а также гражданам нашей страны.
Уверен, в существовании независимых и эффективных админсудов заинтересованы все. И, поняв идею, большинство поддержит ее.
РБК-Украина: Вы успеете за вашу каденцию на должности председателя ВАСУ создать Верховный административный суд?
Александр Нечитайло: Надеюсь.
РБК-Украина: Какие еще инициативы будете внедрять в жизнь на должности главы ВАСУ?
Александр Нечитайло: Это и обеспечение единства практики как в ВАСУ, так и в системе административных судов, и работа над улучшением материально-технического обеспечения.
Сегодня мы обеспечены помещением приблизительно на 50%. Большинство судей сидят по двое в одном небольшом кабинете, что не соответствует никаким стандартам.
Конечно, для исправления этой ситуации необходимо должное финансирование, которого нет. Суды сегодня фактически выживают.
РБК-Украина: Какое отношение судей административных судов к нынешней судебной реформе? Были ли учтены инициативы судей админсудов в разработке закона "Об обеспечении права на справедливый суд"?
Александр Нечитайло: Судьи административных судов принимали участие в создании этого закона. Частично наши инициативы были учтены.
Для нас было важно, чтобы в законе остались специализированные суды. Ведь вы знаете, что существует определенная борьба между Верховным судом и специализированными судами относительно этого вопроса.
ВСУ инициировал ликвидацию высших специальных судов на этапе подготовки законопроекта. Председатель Верховного суда и сегодня не устает говорить о том, что специализированные суды следует ликвидировать в силу того, что необходимости в их создании не было, и нет.
В то же время, альтернативные предложения председателя Верховного суда, в частности, создание единой общей юрисдикции во главе с ВСУ, фактически возвращает нас в СССР - к централизованной судебной власти. К чему привела такая система - мы прекрасно помним.
Верховный суд просто не смог рассмотреть огромное количество дел - и кассационные жалобы рассылались на уровень апелляционных инстанций. Именно создание специализированных судов спасло тогда Верховный суд от полного краха. В 2005 году, когда начал свою работу Высший админсуд, ВСУ передал нам более 14 тыс. дел.
РБК-Украина: Будет ли удачной судебная реформа в ее нынешнем виде? Нужны ли доработки и какие?
Александр Нечитайло: Судебная реформа, предложенная в нынешнем виде, может быть удачной. Действующее законодательство вполне способно стать надежной платформой для реформирования судебной системы.
Однако важно, чтобы новые законы были обязательны для выполнения представителями всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Даже если в законе есть определенные "лазейки", это не означает, что необходимо в них лезть.
Относительно доработок - в любом деле они имеют место. В процессе практического применения закона мы будем видеть возможные недостатки и пути их исправления.
Удачное проведение судебной реформы зависит и от того, будут ли внесены ключевые изменения в Основной закон.
РБК-Украина: Какие недоработки видны уже сегодня?
Александр Нечитайло: Например, могут возникнуть сложности с регулярной оценкой судей, которая предусмотрена законом, и учитывается при избрании судьи бессрочно, а также для участия в конкурсе на замещение вакантной должности.
В частности, регулярная оценка судей может проводиться общественными организациями в соответствии со ст. 88 закона "О судоустройстве и статусе судей" путем заполнения соответствующей анкеты. Они даже могут выставлять судье оценки, которые впоследствии могут повлиять на выводы в отношении конкретного судьи. Какое влияние будут иметь такие оценки при принятии решений ВККС или Высшим советом юстиции? Ведь не секрет, что мнение общественных организаций может быть весьма субъективным и неполным.
Также значительные вопросы возникают с исполнением норм закона о первичном квалификационном оценивании судей, предусмотренном п. 6 заключительных и переходных положений закона "Об обеспечении права на справедливый суд". Установлено, что все судьи Украины должны будут подтвердить свое соответствие занимаемым должностям по результатам специальной процедуры, которая включает в себя оценку профессиональной квалификации судьи. Негативные результаты оценки влекут за собой увольнение судьи как нарушившего присягу.
Однако, в тексте присяги обязательство судьи вершить правосудие квалифицированно появилось лишь со дня вступления в силу новой редакции закона "О судоустройстве и статусе судей". До этого присяга такого положения не содержала. А ведь именно присягу старого образца давали судьи, подлежащие первичному квалификационному оцениванию.
Мы не против квалификационного оценивания, но его возможные последствия в виде увольнения судьи должны применяться только в отношении тех критериев, которые судья обязался соблюдать, давая присягу. Нельзя уволить судью за нарушение присяги, которую он не давал. Это будет нарушением ст. 58 Конституции, запрещающей придание закону обратной силы в случаях, усиливающих или расширяющих ответственность лица. В этой связи организация экзамена с целью определения уровня профессиональных знаний судьи, получившего этот статус до внесения соответствующих законодательных изменений, вызывает сомнения.
Также уже видны трудности с автоматическим распределением дел. Согласно законодательным нововведениям, автоматическая система при распределении дела определяет судью-докладчика и двух судей в коллегию из всего состава суда. Раньше у нас была возможность на собрании судей сформировать постоянные коллегии, а теперь все зависит от Совета судей Украины, который примет соответстующее положение в развитие норм закона. Непостоянство коллегий может существенно усложнить организацию работы, так как намного сложнее будет планировать работу, делить залы судебных заседаний, назначать судебные слушания и т.д.
По этому вопросу мы планируем обратиться к Совету судей Украины, который должен выработать общую для всех судов позицию и посоветовать, как на практике реализовывать эту норму закона. В частности, речь идет о ч. 7 ст. 15 закона, которая требует повторного автоматического распределения дела с целью замены не только председательствующего судьи, а и членов коллегии.
Закон говорит о том, что такое повторное распределение осуществляется для замены судьи, который выбыл из коллегии. Однако, нужно конкретизировать, что следует понимать под словом "выбыл". На наш взгляд, это не временная невозможность присутствовать в суде вследствие болезни или командировки, а утрата судьей своих полномочий или длительная командировка, например, для работы в ВККС или Высшем совете юстиции. Однако последнее слово за Советом судей Украины, надеемся на его поддержку.
РБК-Украина: Сколько дел рассматривается в административных судах ежегодно? Сколько решений низших инстанций отменяется?
Александр Нечитайло: За прошлой год, например, в судах первой инстанции (окружные админсуды) находилось 217 тыс. дел, из них рассмотрены более 193 тыс. дел. В апелляционных административных судах - 324 тыс. дел, из которых 92% рассмотрено.
В ВАСУ в 2014 г. находилось на рассмотрении около 126 тыс. дел, из которых 118 тыс. - кассационные жалобы. Из этого количества Высшим админсудом рассмотрено 81 тыс., из которых 35 тыс. рассмотрено по сути. При этом, в результате пересмотра, в 75% случаев решения судов первой и апелляционной инстанции оставлены без изменений.
РБК-Украина: Почему в Украине такое большое количество судебных решений, которые обжалуются, в том числе, в кассационных инстанциях?
Александр Нечитайло: Существует множество факторов. Во-первых, у нас отсутствуют как таковые фильтры для обращения в кассационную инстанцию. Такие фильтры существуют во многих странах, начиная с первых инстанций.
Прежде чем обратиться в суд, заявитель должен обратиться в соответствующий административный орган. К примеру, если говорить о налоговых спорах, то в случае несогласия плательщика с принятым решением районной налоговой инспекции, он обращается в вышестоящую организацию (налоговую инспекцию города, области, Государственную фискальную службу), для того чтобы жалоба была рассмотрена в административном порядке.
К слову, такая налоговая административная жалоба предусмотрена и в Украине, но у нас также есть возможность обратиться в суд без прохождения этой административной процедуры оспаривания. И большинство граждан выбирают вариант сразу обратиться в суд.
Что касается других фильтров при подаче жалоб в суды кассационных инстанций, то в мире есть практика обязательного прохождения подачи заявления посредством специализированных адвокатов. В некоторых странах такие адвокаты проходят специальную аттестацию для получения права на подачу кассационной жалобы. И, если для адвоката важен авторитет, он никогда не подаст кассационную жалобу, не будучи уверенным в своей победе. К сожалению, у нас сегодня авторитет для адвокатов, похоже, не на первом месте и часто они берутся за заведомо проигрышные дела, по которым существует устоявшаяся судебная практика.
РБК-Украина: Вы не планируете выступить с инициативой внедрения таких фильтров в Украине?
Александр Нечитайло: Право на обращение в кассационную инстанцию - это конституционное право каждого гражданина. Поэтому, когда мы говорим об установлении определенных фильтров на законодательном уровне, мы понимаем, что это должно проходить в рамках конституционной реформы.
Когда начнет полноценную работу Комиссия по реформированию Конституции, куда от ВАСУ вошел мой заместитель Михаил Смокович, мы будем способствовать внесению комплексных изменений по вопросам административной юстиции, в том числе, относительно возможности установления подобных фильтров.
РБК-Украина: Что вы думаете по поводу самоотвода всех судей ОАС Киева в деле о запрете КПУ?
Александр Нечитайло: Отвод судьи - это процессуальное действие, которое осуществляется в рамках процессуального кодекса. То есть, право заявить самоотвод при наличии причин, предусмотренных законодательством, имеет только тот судья, который непосредственно рассматривает дело.
Заявление, которое приняло общее собрание судей о самоотводе всех судей ОАСК, я не считаю правильным с точки зрения закона. Судья имеет право заявить самоотвод, когда дело находится у него в производстве.
В то же время, я могу понять судей с точки зрения событий, которые происходили в то время в суде (публичный обыск в помещении ОАС Киева). На мой взгляд, это неправильно, это нарушает независимость судей.
При этом, у меня нет ни доказательств, ни какой-либо официальной информации, что обыск был связан с рассмотрением какого-то определенного дела. Это тот случай, когда мы можем говорить об открытом и прямом давлении на суд со стороны властей.
РБК-Украина: Сколько дел рассматривают административные суды по искам чиновников, которые были уволены в рамках закона "Об очищении власти"? Какие принимаются решения по таким делам?
Александр Нечитайло: В системе административных судов принято 34 решений по таким искам. Речь идет о решениях по сути.
В настоящее время 275 таких исков приостановлены в связи с представлением Верховного суда в Конституционный суд относительно конституционности отдельных положений закона.
Также на сегодняшний день в ВАСУ на рассмотрении 11 таких исков.
Решения по рассмотренным искам разные, как в пользу истца, так и не в пользу.
РБК-Украина: Каково ваше отношение к обращению ВСУ в КСУ относительно конституционности отдельных положений закона "Об очистке власти"?
Александр Нечитайло: Я положительно отношусь к таким обращениям. Естественно, сейчас звучит множество обвинений в наш адрес, что судебный корпус, якобы, тормозит проведение люстрации. Но я считаю, что любой закон, который принимается, должен учитывать права человека.
РБК-Украина: Возможна ли ситуация, при которой Венецианская комиссия признает закон "Об очищении власти" соответствующим европейским нормам, а КСУ признает отдельные положения закона неконституционными?
Александр Нечитайло: Мне сложно представить ситуацию, в которой Венецианская комиссия будет высказываться в пользу нарушений прав человека. Давайте дождемся окончательного заключения Венецианской комиссии по данному закону и тогда будем делать какие-то выводы.
По моему мнению, действительно, закон нельзя назвать качественным и профессиональным.
РБК-Украина: Как проходит люстрация в административных судах? Сколько судей могут быть уволены в рамках люстрации?
Александр Нечитайло: Люстрационные проверки проходят давно. В ВАСУ такую проверку уже прошли 13 судей. Материалы остальных судей ВАСУ находятся в процессе проверки.
Отмечу, что мы подали все необходимые документы на проверку по всем нашим судьям в соответствующие органы еще в декабре прошлого года. Данных о том, что материалы кого-то из них поданы на увольнение, у меня нет.
РБК-Украина: А вы лично прошли люстрационную проверку?
Александр Нечитайло: Относительно меня также завершено проведение проверки. По результатам установлено, что ко мне не применяются запреты, определенные частью 3/4 ст. 1 закона "Об очищении власти".
Проверку прошел. Теперь спокойно могу работать на благо админюстиции и всей судебной системы Украины.
Беседовал Илья Иванов
Нечитайло Александр Николаевич
Председатель Высшего административного суда Украины
Заслуженный юрист Украины
Кандидат юридических наук
Родился в 1969 году в г. Херсоне.
В 1994 году окончил Харьковский юридический институт, получив диплом юриста.
Свою профессиональную деятельность Александр Нечитайло начал в 1993 году в органах прокуратуры Херсонской области, где проработал до 1999 года, занимая должности от стажера помощника прокурора до заместителя начальника отдела областной прокуратуры.
Судейская карьера началась в январе 1999 года с назначения на должность судьи арбитражного суда Херсонской области.
В сентябре 2002 года А.Нечитайло стал судьей Киевского апелляционного хозяйственного суда.
С марта 2006 года - судья Высшего административного суда Украины.
С августа 2010 года занимает должность Секретаря четвертой судебной палаты ВАСУ, специализация которой - рассмотрение споров, возникающих из налоговых отношений.
