Олександр Нечитайло: "Судова реформа в її нинішньому вигляді може бути вдалою"
Незалежна система адміністративних судів - це практика європейських країн.
Олександр Нечитайло нещодавно був переобраний на посаду голови Вищого адміністративного суду України (ВАСУ). В інтерв'ю РБК-Україна він розповів про перспективи судової реформи, зміни, які чекають ВАСУ, а також про люстрацію суддів.
"Упевнений, в існуванні незалежних і ефективних адмінсудів зацікавлені всі", - сказав, зокрема, голова ВАСУ Олександр Нечитайло.
РБК-Україна: Чому нинішні вибори голови ВАСУ пройшли злагоджено - порівняно з попередніми?
Олександр Нечитайло: По всій видимості, це результат тієї роботи, яку ми проводили протягом останніх восьми місяців. Судді бачать, що керувати судом - це загальна, колективна робота. Ми разом створювали всі умови, щоб дійсно забезпечити незалежність суддів.
ВАСУ за останній час розглянув багато гучних справ - відповідно до закону і гідно. Протягом мого керівництва судом якихось суттєвих претензій на адресу адміністративної юстиції фактично не було.
Крім того, судді також бачать, що проводиться успішна робота і на посилення адміністративної юстиції. Думаю, саме це оцінив колектив і дав мені можливість продовжити розпочате.
РБК-Україна: Які переваги має голова ВАСУ?
Олександр Нечитайло: Ця посада, фактично, нічого не означає з точки зору отримання будь-яких пільг або виняткових прав. Більш того, нічого не вдасться досягти на цій посаді і в плані поліпшення організації роботи суду, якщо відсутня командна робота, не буде підтримки колег.
Особисто я не знаю, в чому привілеї цієї посади. Протягом восьми місяців я ніяких привілеїв не відчув. А от недоліки відчути встиг - значно більше перебуваю на роботі, менше бачу сім'ю, більше стресів і хвилювання, адже я відповідаю не тільки за свої дії як судді, але і за свої управлінські, адміністративні рішення, від яких часом залежить робота і стан всього колективу. Це велика відповідальність і навантаження.
Але сил додає, по-перше, велике бажання зробити все найкращим чином. По-друге - моральне задоволення від тих моментів, коли все вдається, коли бачиш, що твої рішення, ініціативи, своєчасне реагування призводять до більш ефективної роботи суду і його співробітників.
РБК-Україна: Ваші першочергові завдання?
Олександр Нечитайло: В першу чергу ми будемо працювати над створенням Верховного адміністративного суду, який повинен очолити трирівневу систему адміністративних судів, яка замінить нинішню чотирирівневу - на чолі з Верховним судом і з повторною касацією.
Ми вважаємо, що система адміністративних судів має бути виділена з системи загальної юрисдикції, в яку входять всі суди, крім Конституційного суду. Я і мої колеги озвучували цю ініціативу не раз. Щоправда, досі навіть в юридичних колах її не завжди правильно розуміють і висловлюють побоювання, мовляв, у країні хочуть створити другий Верховний суд, що, зрозуміло, не тільки нелогічно, але і досить затратно. Це не так.
Поясню. Наша пропозиція полягає в тому, щоб виділити систему адміністративних судів настільки, щоб вона була абсолютно незалежна. При цьому Верховний адміністративний суд повинен формуватися на базі теперішнього Вищого адміністративного суду України і виконувати роль вищої судової інстанції у системі адміністративних судів - апеляційних і окружних.
При побудові такої моделі адміністративних судів слід також переглянути юрисдикцію місцевих загальних судів, які сьогодні можуть розглядати найпростіші адміністративні справи по першій інстанції. Звичайно, у разі створення окремої системи адмінсудів, розгляд адміністративних справ у першій інстанції повинні будуть здійснювати тільки окружні адмінсуди.
Незалежна система адміністративних судів - це практика європейських країн. Приміром, у Франції така система працює ще з часів Наполеона. Адміністративна юстиція у вигляді Державної ради була створена ще в 1799 році.
РБК-Україна: В Україні нинішня система адмінсудів не може захистити громадян, у разі порушення їх прав з боку влади?
Олександр Нечитайло: Звичайно може. Але, якщо ми говоримо про реформи, про те, що необхідно зробити для удосконалення існуючої судової системи та покращення ефективності роботи судів, то потрібно піднімати питання і про створення незалежних адміністративних судів.
РБК-Україна: Які практичні кроки ви зробите для реалізації ініціативи про створення Верховного адміністративного суду?
Олександр Нечитайло: Перш за все, ми будемо вносити свої пропозиції в Конституційну комісію, нещодавно створену Президентом для напрацювання необхідних змін в Основний закон. Також ми плануємо доносити цю ідею юридичній і політичній спільнотам, а також громадянам нашої країни.
Впевнений, в існуванні незалежних і ефективних адмінсудів зацікавлені всі. І, зрозумівши ідею, більшість підтримає її.
РБК-Україна: Ви встигнете за вашу каденцію на посаді голови ВАСУ створити Верховний адміністративний суд?
Олександр Нечитайло: Сподіваюся.
РБК-Україна: Які ще ініціативи будете впроваджувати в життя на посаді голови ВАСУ?
Олександр Нечитайло: Це і забезпечення єдності практики як у ВАСУ, так і в системі адміністративних судів, і робота над поліпшенням матеріально-технічного забезпечення.
Сьогодні ми забезпечені приміщенням приблизно на 50%. Більшість суддів сидять по двоє в одному невеликому кабінеті, що не відповідає жодним стандартам.
Звичайно, для виправлення цієї ситуації необхідно належне фінансування, якого немає. Суди сьогодні фактично виживають.
РБК-Україна: Яке відношення суддів адміністративних судів до нинішньої судової реформи? Чи були враховані ініціативи суддів адмінсудів у розробці закону "Про забезпечення права на справедливий суд"?
Олександр Нечитайло: Судді адміністративних судів брали участь у створенні цього закону. Частково наші ініціативи були враховані.
Для нас було важливо, щоб у законі залишилися спеціалізовані суди. Адже ви знаєте, що існує певна боротьба між Верховним судом і спеціалізованими судами щодо цього питання.
ВСУ ініціював ліквідацію вищих спеціальних судів на етапі підготовки законопроекту. Голова Верховного суду і сьогодні не втомлюється говорити про те, що спеціалізовані суди слід ліквідувати в силу того, що необхідності в їх створенні не було, і немає.
У той же час, альтернативні пропозиції голови Верховного суду, зокрема, створення єдиної загальної юрисдикції на чолі з ВСУ, фактично повертає нас в СРСР централізованої судової влади. До чого призвела така система - ми чудово пам'ятаємо.
Верховний суд просто не зміг розглянути величезну кількість справ - і касаційні скарги розсилалися на рівень апеляційних інстанцій. Саме створення спеціалізованих судів врятувало тоді Верховний суд від повного краху. У 2005 році, коли почав свою роботу Вищий адмінсуд, ВСУ передав нам більше 14 тис. справ.
РБК-Україна: Чи буде вдалою судова реформа в її нинішньому вигляді? Чи потрібні доопрацювання і які?
Олександр Нечитайло: Судова реформа, запропонована в нинішньому вигляді, може бути вдалою. Чинне законодавство цілком здатне стати надійною платформою для реформування судової системи.
Однак важливо, щоб нові закони були обов'язковими для виконання представниками всіх гілок влади: законодавчої, виконавчої і судової. Навіть якщо в законі є певні "лазівки", це не означає, що необхідно в них лізти.
Щодо доробок - у будь-якій справі, вони мають місце. У процесі практичного застосування закону ми будемо бачити можливі недоліки і шляхи їх виправлення.
Вдале проведення судової реформи залежить і від того, чи будуть внесені ключові зміни в Основний закон.
РБК-Україна: Які недоробки видно вже сьогодні?
Олександр Нечитайло: Наприклад, можуть виникнути складності з регулярною оцінкою суддів, яка передбачена законом, та враховується при обранні судді безстроково, а також для участі в конкурсі на заміщення вакантної посади.
Зокрема, регулярна оцінка суддів може проводитися громадськими організаціями у відповідності зі ст. 88 закону "Про судоустрій і статус суддів" шляхом заповнення відповідної анкети. Вони навіть можуть виставляти судді оцінки, які згодом можуть вплинути на висновки щодо конкретного судді. Який вплив матимуть такі оцінки при прийнятті рішень ВККС або Вищою радою юстиції? Адже не секрет, що думка громадських організацій може бути досить суб'єктивною і неповною.
Також важливі питання, що виникають з виконанням норм закону про первинне кваліфікаційне оцінювання суддів, передбачене п. 6 прикінцевих та перехідних положень закону "Про забезпечення права на справедливий суд". Встановлено, що всі судді України повинні будуть підтвердити свою відповідність займаним посадам за результатами спеціальної процедури, яка включає в себе оцінку професійної кваліфікації судді. Негативні результати оцінки тягнуть за собою звільнення судді як порушив присягу.
Однак, у тексті присяги зобов'язання судді вершити правосуддя кваліфіковано з'явилося лише з дня вступу в силу нової редакції закону "Про судоустрій і статус суддів". До цього присяга такого положення не містила. Але саме присягу старого зразка давали судді, що підлягають первинному кваліфікаційному оцінюванні.
Ми не проти кваліфікаційного оцінювання, але його можливі наслідки у вигляді звільнення судді повинні застосовуватися тільки у відношенні тих критеріїв, які суддя зобов'язався дотримуватися, даючи присягу. Не можна звільнити суддю за порушення присяги, яку він не давав. Це буде порушенням ст. 58 Конституції, яка забороняє надання закону зворотної сили у випадках, що підсилюють або розширюють відповідальність особи. У цьому зв'язку організація іспиту з метою визначення рівня професійних знань судді, який отримав цей статус до внесення відповідних законодавчих змін, викликає сумніви.
Також вже видно труднощі з автоматичним розподілом справ. Згідно з законодавчим нововведенням, автоматична система при розподілі справи визначає суддю-доповідача та двох суддів в колегію з усього складу суду.
Раніше у нас була можливість на зборах суддів сформувати постійні колегії, а тепер все залежить від Ради суддів України, який візьме соответстующее положення в розвиток норм закону. Непостійність колегій може істотно ускладнити організацію роботи, так як набагато складніше буде планувати роботу, розподіляти зали судових засідань, призначати судові слухання і т. д.
З цього питання ми плануємо звернутися до Ради суддів України, яка повинна виробити спільну для всіх судів позицію і порадити, як на практиці реалізовувати цю норму закону. Зокрема, мова йде про ч. 7 ст. 15 закону, яка вимагає повторного автоматичного розподілу справи з метою заміни не тільки головуючого судді, а й членів колегії.
Закон говорить про те, що такий повторний розподіл здійснюється для заміни судді, який вибув з колегії. Однак, потрібно конкретизувати, що слід розуміти під словом "вибув". На наш погляд, це не тимчасова неможливість бути присутнім в суді внаслідок хвороби або відрядження, а втрата суддею своїх повноважень або тривале відрядження, наприклад, для роботи в ВККС або Вищій раді юстиції. Проте останнє слово за Радою суддів України, сподіваємось на його підтримку.
РБК-Україна: Скільки справ розглядається в адміністративних судах щороку? Скільки рішень нижчих інстанцій скасовується?
Олександр Нечитайло: За минулий рік, наприклад, у судах першої інстанції (окружні адмінсуди) перебувало 217 тис. справ, з них розглянуто понад 193 тис. справ. В апеляційних адміністративних судах - 324 тис. справ, з яких 92% розглянуто.
У ВАСУ в 2014 р. перебувало на розгляді близько 126 тис. справ, з яких 118 тис. - касаційні скарги. З цієї кількості Вищим адмінсудом розглянуто 81 тис., з яких 35 тис. розглянуто по суті. При цьому, в результаті перегляду, в 75% випадків рішення судів першої та апеляційної інстанції залишено без змін.
РБК-Україна: Чому в Україні така велика кількість судових рішень, які оскаржуються, у тому числі, у касаційних інстанціях?
Олександр Нечитайло: Існує безліч факторів. По-перше, у нас відсутні як такі фільтри для звернення до касаційної інстанції. Такі фільтри існують у багатьох країнах, починаючи з перших інстанцій.
Перш ніж звернутися до суду, заявник повинен звернутися до відповідного адміністративного органу. Приміром, якщо говорити про податкові спори, у разі незгоди платника з прийнятим рішенням районної податкової інспекції, він звертається у вищестоящу організацію (податкову інспекцію міста, області, Державну фіскальну службу), для того щоб скарга була розглянута в адміністративному порядку.
До речі, така податкова адміністративна скарга передбачена і в Україні, але у нас також є можливість звернутися до суду без проходження цієї адміністративної процедури оскарження. І більшість громадян обирають варіант відразу звернутися до суду.
Що стосується інших фільтрів при поданні скарг в суди касаційних інстанцій, то в світі є практика обов'язкового проходження подачі заяви за допомогою спеціалізованих адвокатів. У деяких країнах такі адвокати проходять спеціальну атестацію для отримання права на подання касаційної скарги. І, якщо для адвоката важливий авторитет, він ніколи не подасть касаційну скаргу, не будучи впевненим у своїй перемозі. На жаль, у нас сьогодні авторитет для адвокатів, схоже, не на першому місці і часто вони беруться за завідомо програшні справи, по яких існує усталена судова практика.
РБК-Україна: Ви не плануєте виступити з ініціативою впровадження таких фільтрів в Україні?
Олександр Нечитайло: Право на звернення до касаційної інстанції - це конституційне право кожного громадянина. Тому, коли ми говоримо про встановлення певних фільтрів на законодавчому рівні, ми розуміємо, що це повинно проходити в рамках конституційної реформи.
Коли почне повноцінну роботу Комісія з реформування Конституції, куди від ВАСУ увійшов мій заступник Михайло Смокович, ми будемо сприяти внесенню комплексних змін з питань адміністративної юстиції, в тому числі, щодо можливості встановлення подібних фільтрів.
РБК-Україна: Що ви думаєте з приводу самовідводу всіх суддів ОАС Києва у справі про заборону КПУ?
Олександр Нечитайло: Відвід судді - це процесуальна дія, яка здійснюється в рамках процесуального кодексу. Тобто, право заявити самовідвід за наявності причин, передбачених законодавством, має тільки той суддя, який безпосередньо розглядає справу.
Заява, яку ухвалили загальні збори суддів про самовідвід всіх суддів ОАСК, я не вважаю правильним з точки зору закону. Суддя має право заявити самовідвід, коли справа перебуває у нього в провадженні.
У той же час, я можу зрозуміти суддів з точки зору подій, які відбувалися в той час в суді (публічний обшук в приміщенні ОАС Києва). На мій погляд, це неправильно, це порушує незалежність суддів.
При цьому, у мене немає ні доказів, ні будь-якої офіційної інформації, що обшук був пов'язаний з розглядом якоїсь певної справи. Це той випадок, коли ми можемо говорити про відкритий і прямий тиск на суд з боку влади.
РБК-Україна: Скільки справ розглядають адміністративні суди за позовами чиновників, які були звільнені в рамках закону "Про очищення влади"? Які приймаються рішення по таких справах?
Олександр Нечитайло: В системі адміністративних судів прийнято 34 рішення за такими позовами. Мова йде про рішення по суті.
В даний час 275 таких позовів припинені у зв'язку з поданням Верховного суду до Конституційного суду щодо конституційності окремих положень закону.
Також на сьогоднішній день у ВАСУ на розгляді 11 таких позовів.
Рішення з розглянутих позовів різні, як на користь позивача, так і не на користь.
РБК-Україна: Яке ваше ставлення до звернення ВСУ в КСУ щодо конституційності окремих положень закону "Про очищення влади"?
Олександр Нечитайло: Я позитивно ставлюся до таких звернень. Природно, зараз звучить безліч звинувачень на нашу адресу, що судовий корпус, нібито, гальмує проведення люстрації. Але, я вважаю, що будь-який закон, який приймається, повинен враховувати права людини.
РБК-Україна: Чи можлива ситуація, при якій Венеціанська комісія визнає закон "Про очищення влади" таким, що відповідає європейським нормам, а КСУ визнає окремі положення закону неконституційними?
Олександр Нечитайло: Мені складно уявити ситуацію, в якій Венеціанська комісія буде висловлюватися на користь порушень прав людини. Давайте дочекаємося остаточного висновку Венеціанської комісії щодо цього закону і тоді будемо робити якісь висновки.
На мою думку, дійсно, закон не можна назвати якісним і професійним.
РБК-Україна: Як проходить люстрація в адміністративних судах? Скільки суддів можуть бути звільнені в рамках люстрації?
Олександр Нечитайло: Люстраційні перевірки проходять давно. У ВАСУ таку перевірку вже пройшли 13 суддів. Матеріали інших суддів ВАСУ перебувають у процесі перевірки.
Зазначу, що ми подали всі необхідні документи на перевірку за всіма нашими суддями у відповідні органи ще в грудні минулого року. Даних про те, що матеріали когось з них подані на звільнення, у мене немає.
РБК-Україна: А ви особисто пройшли люстраційну перевірку?
Олександр Нечитайло: Щодо мене також завершено проведення перевірки. За результатами встановлено, що до мене не застосовуються заборони, визначені частиною 3/4 ст. 1 закону "Про очищення влади".
Перевірку пройшов. Тепер спокійно можу працювати на благо адмін'юстиції і всієї судової системи України.
Розмовляв Ілля Іванов
