Александр Копыленко: работа Верховной рады должна регулироваться законом и Конституцией

Народный депутат, академик Национальной академии наук, ученый-правовед Александр Копыленко недавно опубликовал материалы, посвященные проблемным вопросам деятельности Конституционного суда. Подробнее о понимании непростых политических процессов в Украине, важности принятия закона "О парламентской службе", а также о парадоксах в работе нынешнего парламента – Александр Копыленко в интервью РБК-Украина.

– Что вы имеете в виду, говоря о парадоксах в работе парламента? Приведите пример такого парадокса.

– К примеру, сейчас активно обсуждаются результаты визита президента Владимира Зеленского в Соединенные Штаты Америки – очень важного для Украины.

Удивительно, но определенным диссонансом прозвучали слова спикера парламента Дмитрия Разумкова, заявившего следующее (цитирую): "От Верховной рады не поехало ни одного депутата. Мы никого не направляли в командировку в США в рамках визита президента".

Сразу встает вопрос: "Мы – это кто?". Следует ли понимать это выражение как рудимент советской языковой этики, когда не принято было употреблять личное местоимение "я", или же Дмитрий Александрович отождествляет себя с законодательным органом нашего государства, произвольно интерпретируя "грани возможного" (вспомним слова И. Франко) в своих полномочиях или вообще выходя за них.

Давайте откроем закон "О регламенте Верховной рады". В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 78, спикер издает распоряжения по вопросам командировок народных депутатов и подписывает соответствующие документы. Как видим, выполняет сугубо организационную, даже техническую функцию.

– Таким образом, возникает вопрос конституционных полномочий главы Верховной рады, но эта тема обсуждается преимущественно в политическом формате, а вы переводите вопрос в плоскость юридических формул.

– Именно так. Констатация необходимости парламентской реформы – постоянный фактор украинского государства. Дискутируются различные идеи, модели, проекты, которые однако не касаются такого чувствительного вопроса, как статус председателя Верховной рады. Хотя именно оно в последнее время приобретает значительную актуальность ввиду явного несоответствия конституционно-правовых полномочий спикера парламента его политическим стремлениям.

Впрочем, это давняя болезнь украинской политической жизни. И связана она прежде всего с ложным общественным восприятием спикера парламента как "второго" лица в государстве.

Этой традиции в определенной степени способствовала институциональная роль председателя Верховной рады в процессах еще с самого начала 90-х годов, когда он фактически находился на вершине властного Олимпа, имея некоторое время вообще статус "высшего должностного лица республики" (конституционные изменения ноября 1989 года). Но это продолжалось недолго – до введения поста президента.

Однако это не прекратило своеобразного соревнования между ними, которое иногда приобретало разные формы. Сейчас мало кто это помнит, но президент и председатель Верховной рады по очереди выступали с докладами на торжественных заседаниях во Дворце "Украина" по случаю очередных годовщин провозглашения Акта провозглашения независимости. Как вчера помню далекий 1998 год, когда я участвовал в подготовке такого доклада, с которым выступил тогдашний председатель Верховной рады Ткаченко.

После 2004 года, когда стартовала политреформа, давшая основания говорить о переходе к т.н. "парламентско-президентской республике", спикерские амбиции приобрели новый импульс.

Но следует иметь в виду, что термин "парламентско-президентская республика" вообще является политической условностью и ни в одном законодательном акте, прежде всего Конституции, не употребляется. Правовой смысл этой политической условности (модели) реализуется в конкретных полномочиях главных "действующих лиц" во властном треугольнике.

Именно поэтому президенту Украины как главе государства корреспондирует вся Верховная рада как единый законодательный орган. Компетенция же спикера является производной и вспомогательной, он не может существовать и действовать отдельно от парламента. Особенность правосубъектности председателя Верховной рады заключается в том, что он участвует не во всех, а лишь в тех конституционно-правовых отношениях, которые связаны с деятельностью единого органа законодательной власти и определяются только этим масштабом. В то же время вне парламентских процедур председатель Верховной рады вправе "появиться" только в случае выполнения обязанностей президента и факультативно – в работе Совета национальной безопасности и обороны. Кстати, на эту тему была даже защищена кандидатская диссертация.

Заседание Верховной рады (фото: Виталий Носач, РБК-Украина)

Можно посмотреть на это с сугубо "школярской" точки зрения. Где, вообще, написано, что спикер парламента чем-то руководит? Как говорила когда-то моя учительница украинского языка незабвенная Евдокия Сергеевна, "надо чаще книжечку открывать". Вот и давайте откроем Конституцию и уже упомянутый закон о Регламенте. Там написано – "представляет", "организует", "обеспечивает", "имеет право", "предлагает" и другие. Вспомним и закон "О статусе народного депутата Украины", где сказано, что народные депутаты выполняют поручение Верховной рады. Для сравнения приведем соответствующие нормы Конституции и закона О Кабинете министров, по которым премьер руководит работой правительства.

– В этом контексте, соответствует ли активная внепарламентская деятельность и медийное присутствие спикера (почти параллельное президенту) его полномочиям?

– Дельный вопрос. Согласно п. 4 части 2 ст. 88 Конституции, председатель Верховной рады представляет ее в "отношениях с другими органами государственной власти и органами власти других государств". Итак, спикер может проводить совещания, в частности, с руководителями областных советов и областных государственных администраций, когда речь идет, например, о подготовке визитов парламентских делегаций зарубежных стран. Однако, когда он встречается с врачами, учителями, студентами, военными и другими "трудовыми коллективами", то таким образом превышает свои конституционные полномочия (представьте себе спикера Бундестага, который знакомится с проблемами трудового коллектива завода "Опель").

Председатель Верховной рады это может делать как любой другой обычный депутат, но тогда без использования мощностей аппарата (пресс-службы, транспорта, профильных отделов и тому подобное). Это уже вопрос "конфликта интересов".

Тоже самое касается многочисленных поздравлений, которые регулярно обнародует председатель Верховной рады по случаю официальных, торжественных и других дат. Тогда давайте действовать по аналогии. Если Верховная рада кого-то отправляет в командировку, она же так же должна уполномочить своего спикера подписывать подобные документы.

Тот факт, что полномочия спикера имеют исключительно внутренний характер, подтверждает и часть 3 уже упомянутой ст. 88, на которую практически не обращают внимание. А смысл той статьи как раз и заключается в том, что он осуществляет свои конституционные полномочия "в порядке, установленном Регламентом Верховной рады Украины" (редакция от 21.02.2014). А Регламент, как известно, определяет именно порядок работы парламента, и это в свою очередь является дополнительным свидетельством того, что спикер не может быть самостоятельной политической фигурой и действовать вне парламентских процедур.

Спикер парламента Дмитрий Разумков (фото Виталий Носач, РБК-Украина)

С этой точки зрения, вообще возникает парадоксальный вопрос – может ли спикер парламента в своих многочисленных пресс-конференциях комментировать политическую ситуацию в Украине? Более того, вправе ли он, вообще, давать оценку работы самого парламента? Может наоборот – по результатам работы каждой сессии руководители парламентских фракций оценивают деятельность спикера как "слуги парламента".

Кстати, подобная смена акцентов не представляется чем-то абсурдным. В одной из статей на конституционно-правовые темы я наткнулся на упоминание, что в XIV в. В Англии шли споры по поводу того, кем является спикер Палаты общин – "слугой короны" или "слугой" самой палаты, но во всяком случае не самого себя.

Если снова вернуться к нашим реалиям, то стоит отметить, что в некоторых научных трудах предлагалось ввести практику регулярных отчетов председателя Верховной рады. Попутно целесообразно было бы вспомнить идею, которая почти год назад обсуждалась внутри фракции "слуги народа". Речь шла, в частности, о подписании своеобразного внутреннего "коалиционного соглашения". Сейчас эта идея несколько отошла на задний план, хотя возможность включения в такой соглашения положения об отчетности и ответственность лиц, занявших свои должности (спикера, председателей комитетов) благодаря фракции (коалиции фракций), заслуживает внимания.

– Фактически вы подводите к вопросу взаимодействия парламентских фракций и спикера парламента.

– Правильно. Фактически парламентские фракции являются центром и источником политических решений, вообще, достижения консенсуса в Верховной раде. Соответственно Конституция, законы о статусе народного депутата и регламент в той или иной степени касаются различных аспектов их деятельности, прежде всего создания коалиции и формирования правительства. Однако некоторые очень важные вещи либо не урегулированы вообще, либо существуют опять же в странной форме. Например, по ст. 24 Закона "О статусе народного депутата", парламентарий обязан соблюдать требования положения о депутатской фракции (группе). Однако это положение давно утратило силу, а нового нет, а действует лишь положение о секретариате депутатской фракции (группы), к которому мы еще вернемся.

– Так в чем заключается парадокс?

– А в том, что стоило бы дополнить эту статью нормой, по которой депутат должен руководствоваться решением фракции, членом которой он является. Сейчас в законе зафиксировано деликатный принцип, по которому депутат обязан выполнять функции, закрепленные положением об уже упомянутой депутатской фракции (группы).

– Которого не существует…

– Более того, этот фракционный элемент надо усилить и в законе о регламенте. Посмотрим на согласительный совет депутатских фракций (групп). В принципе, в тех или иных вариациях она существует на принципах, что их определил еще регламент далекого 1994 г. Такой, например, сюжет: представитель президента в Верховной раде – думаю мы все понимаем роль и значение должного взаимодействия между главой государства и парламента – "стыдливо" спрятан среди второстепенных участников заседания Согласительного совета на одном уровне с "ответственными работниками" аппарата Верховной рады. Даже не очень профессиональные бюрократы поймут…

– Вы сказали, что вернетесь к положению о Секретариате депутатской фракции (группы).

– Да, оно утверждено распоряжением председателя Верховной рады от 07.12.2020. Можно спорить, целесообразен именно этот вариант, или же следовало бы искать другой. Однако меня не устраивает даже не форма, а содержание. Секретариат фракции функционирует как структурное подразделение аппарата, глава секретариата назначается руководителем аппарата по представлению председателя фракции и подчиняется не только фракции, но и опять же руководителю аппарата. А председатель Верховной рады утверждает структуру и штатное расписание секретариата фракции, а также его численность.

– Тогда традиционный вопрос, а в чем следующий парадокс?

– А в том, что фракции фактически "нанимают на работу" и председателя Верховной рады, и руководителя ее аппарата, однако именно эти лица реально влияют на фракционную деятельность. Мне не понятно, почему фракция сама не может определить структуру собственного секретариата? Удивительно, что главное юридическое управление, выпускающее подобные документы, не обратило внимание на эту "мелочь", хотя традиционно очень придирчиво относится к тем вещам, которые якобы и не очень важны.

Разумеется, я имею в виду и депутатские группы, просто использую термин "фракции" с определенной степенью обобщения. Возможно, для экономии времени за аналогию приняли деятельность секретариатов парламентских комитетов, но напомню еще раз, что парламентские комитеты осуществляют подготовительную законотворческую деятельность, тогда как фракции являются центром политических решений.

–​​​​​​​ А как все это выглядит в западных странах?

– Действительно, в этом контексте стоит обратиться к зарубежному опыту (а это неотъемлемый элемент любых подобных материалов). Можно привести немало примеров (почти однотипных). Так, в конституции ФРГ, Франции, Испании, Польши, Румынии, Швеции, Словении полномочий спикера практически не касаются. В некоторых странах спикер при особых обстоятельствах может временно исполнять обязанности главы государства (например, в той же Польше), а в ФРГ осуществляет также некоторые церемониальные функции, принимая от имени парламента присягу президента, канцлера и федеральных министров. Но при всех вариациях "вторичность" личности спикера, который не выходит за пределы представительного органа, является безусловной законодательной традицией европейского парламентаризма.

Конечно у "них" есть свои парадоксы. В той же ФРГ спикер Бундестага действительно имеет официальный статус "второго лица" в государстве после федерального президента и перед федеральным канцлером, однако понятно, что никто из них не устраивает "соцсоревнование" за первенство. И если оценивать этот опыт не просто за бумажными носителями (как мы это обычно делаем), а с точки зрения реальной жизни и реальных политических сюжетов, то можем увидеть немало поучительных примеров.

В частности, хочу вспомнить знаковую для ФРГ фигуру Оскара Лафонтена. Когда он из-за политических разногласий с тогдашним канцлером Герхардом Шредером прибег к развитию собственного политического проекта, то оставил все политические посты и сложил депутатский мандат.

– Вы сказали, что подробнее вспомните и фигуру руководителя аппарата парламента. Что именно вы имеете в виду?

– Я только что вспомнил европейскую традицию парламентаризма. Так вот, проявлением такой же европейской традиции является разграничение полномочий спикера и административных функций руководителя (генерального секретаря) аппарата. Следует напомнить, что в начале 90-х председатель Верховной рады осуществлял "общее руководство аппаратом", но затем, после принятия Конституции Украины, это его полномочия трансформировалось в невнятную формулировку – "организует работу аппарата". Именно поэтому возникает еще один закономерный вопрос – может ли спикер назначать, увольнять, награждать и тому подобное, или уже упомянутое понятие "организовывать" касается, например, только обеспечение взаимодействия парламентских комитетов, депутатского корпуса с соответствующими службами аппарата в контексте реализации законодательных функций парламента?

Пока что, управляя аппаратными службами (хоть и на сомнительных правовых основаниях), спикер влияет на судьбу любого законопроекта. Один конкретный пример – каждый вывод Главного научно-экспертного управления заканчивается словами: "считаем целесообразным поддержать (не поддерживать)" тот или иной законопроект. Подобные формулировки рождены лишь давней аппаратной традицией и не имеют никакой правовой основы (Регламент Верховной рады предусматривает только факт наличия заключения к законопроекту, не определяя требований к его содержанию), однако, тем не менее, существенно влияют на голосование в сессионном зале. К сожалению, это порождает еще одну уродливую традицию, когда народные депутаты вынуждены "обивать пороги" экспертных отделов аппарата для прохождения своих законопроектов.

Кстати, разорвать этот замкнутый круг очень просто. Достаточно установить, что экспертные службы аппарата предлагают рекомендации, которые берутся (или не принимаются) во внимание депутатами, и только народные избранники уполномочены определять целесообразность принятия законопроектов в сессионном зале.

– Однако только этим совершенствование деятельности аппарата, конечно, не ограничивается…

– Конечно, сейчас, в частности, очень важно принять закон "О парламентской службе", который уже практически готов к сессионному залу.