Олександр Копиленко: робота Верховної ради повинна регулюватися законом і Конституцією

Народний депутат, академік Національної академії наук, вчений-правознавець Олександр Копиленко нещодавно опублікував матеріали, присвячені проблемним питанням діяльності Конституційного суду. Детальніше про розуміння непростих політичних процесів в Україні, важливість ухвалення закону "Про парламентську службу", а також про парадокси в роботі нинішнього парламенту – Олександр Копиленко в інтерв'ю РБК-Україна.

– Що ви маєте на увазі, говорячи про парадокси в роботі парламенту? Наведіть приклад такого парадоксу.

– Гаразд, зараз активно обговорюються результати візиту президента Володимира Зеленського до Сполучених Штатів Америки – дуже важливого для України.

Дивно, але певним дисонансом пролунали слова спікера парламенту Дмитра Разумкова, який заявив таке (цитую): "Від Верховної ради не поїхало жодного депутата. Ми нікого не направляли у відрядження до США в рамках візиту президента".

Одразу постає питання: "Ми – це хто?". Чи слід розуміти цей вислів як рудимент радянської мовної етики, коли не прийнято було вживати особовий займенник "я", або ж Дмитро Олександрович ототожнює себе з законодавчим органом нашої держави, довільно інтерпретуючи "межі можливого" (згадаймо слова І. Франка) у своїх повноваженнях чи взагалі виходячи за них.

Давайте відкриємо закон "Про регламент Верховної ради". Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 78, спікер видає розпорядження з питань відряджень народних депутатів і підписує відповідні документи. Як бачимо, виконує суто організаційну, навіть технічну функцію.

– Таким чином, виникає питання конституційних повноважень голови Верховної ради, але ця тема обговорюється переважно в політичному форматі, а ви переводите це питання у площину юридичних формул.

– Саме так. Констатація необхідності парламентської реформи – постійний фактор українського державотворення. Дискутуються різні ідеї, моделі, проекти, які проте не торкаються такого чутливого питання, як статус голови Верховної ради. Хоча саме воно останнім часом набуває значної актуальності з огляду на явну невідповідність конституційно-правових повноважень спікера парламенту його політичним прагненням.

Утім, це давня хвороба українського політичного життя. І пов’язана вона насамперед з хибним суспільним сприйняттям спікера парламенту як "другої" особи в державі.

Цій традиції певною мірою сприяла інституціональна роль голови Верховної ради у державотворчих процесах ще з самого початку 90-х років, коли він фактично перебував на вершині владного Олімпу, маючи деякий час взагалі статус "найвищої службової особи республіки" (конституційні зміни листопада 1989 року). Та це тривало недовго – до запровадження поста президента.

Однак це не припинило своєрідного змагання між ними, яке іноді набувало різних форм. Зараз мало хто це пам’ятає, але президент і голова Верховної ради по черзі виступали з доповідями на урочистих засіданнях у палаці "Україна" з нагоди чергових річниць проголошення Акту проголошення незалежності. Як учора пам’ятаю далекий 1998 рік, коли я брав участь у підготовці такої доповіді, з якою виступив тодішній голова Верховної ради Ткаченко.

Після 2004 року, коли стартувала політреформа, що дала підстави говорити про перехід до т.зв. "парламентсько-президентської республіки", спікерські амбіції набули нового імпульсу.

Та слід мати на увазі, що термін "парламентсько-президентська республіка" взагалі є політичною умовністю і в жодному законодавчому акті, насамперед Конституції, не вживається. Правовий зміст цієї політичної умовності (моделі) реалізується у конкретних повноваженнях головних "дійових осіб" у владному трикутнику.

Засідання Верховної ради (фото: Віталій Носач, РБК-Україна)

Саме тому президенту України як главі держави кореспондує вся Верховна рада як єдиний законодавчій орган. Компетенція же спікера є похідною і допоміжною, він не може існувати і діяти окремо від парламенту. Особливість правосуб’єктності голови Верховної ради полягає в тому, що він бере участь не у всіх, а лише в тих конституційно-правових відносинах, які пов’язані з діяльністю єдиного органу законодавчої влади та визначаються тільки цим масштабом. Водночас поза парламентськими процедурами голова Верховної ради вправі "з’явитися" лише в разі виконання обов’язків президента та факультативно – у роботі Ради національної безпеки і оборони. До речі, на цю тему була навіть захищена кандидатська дисертація.

Можна подивитися на це з суто "школярської" точки зору. Де, взагалі, написано, що спікер парламенту чимось керує? Як казала колись моя вчителька української мови незабутня Євдокія Сергіївна, "треба частіше книжечку відкривати". От і давайте відкриємо Конституцію і вже згаданий закон про Регламент. Там написано – "представляє", "організує", "забезпечує", "має право", "пропонує" тощо. Згадаємо й закон "Про статус народного депутата України", де сказано, що народні депутати виконують доручення Верховної ради. Для порівняння наведемо відповідні норми Конституції та закону про Кабінет міністрів, за якими прем’єр керує роботою уряду.

– У цьому контексті, чи відповідає активна позапарламентська діяльність і медійна присутність спікера (майже паралельна президенту) його повноваженням?

– Слушне запитання. За п. 4 частини 2 ст. 88 Конституції, голова Верховної ради представляє її у "зносинах з іншими органами державної влади та органами влади інших держав". Отже, спікер може проводити наради, зокрема, з керівниками обласних рад чи обласних державних адміністрацій, коли йдеться, наприклад, про підготовку візитів парламентських делегацій зарубіжних країн. Однак, коли він зустрічається з лікарями, вчителями, студентами, військовими та іншими "трудовими колективами", то в такий спосіб перевищує свої конституційні повноваження (уявіть собі спікера Бундестагу, який знайомиться з проблемами трудового колективу заводу "Опель").

Голова Верховної ради це може робити як будь-який інший звичайний депутат, але тоді без використання потужностей апарату (прес-служби, транспорту, профільних відділів тощо). Це вже питання "конфлікту інтересів".

Теж саме стосується численних вітань, що їх регулярно оприлюднює голова Верховної ради з нагоди офіційних, знаменних та інших дат. Тоді давайте діяти за аналогією. Якщо Верховна рада когось відправляє у відрядження, вона ж так само мусить уповноважити свого спікера підписувати подібні документи.

Той факт, що повноваження спікера мають виключно внутрішній характер, підтверджує і частина 3 вже згаданої ст. 88, на яку практично не звертають увагу. А сенс тієї статті як раз і полягає в тому, що він здійснює свої конституційні повноваження "у порядку, встановленому Регламентом Верховної ради України" (редакція від 21.02.2014). А Регламент, як відомо, визначає саме порядок роботи парламенту, і це у свою чергу є додатковим свідченням того, що спікер не може бути самостійною політичною фігурою і діяти поза парламентськими процедурами.

Спікер парламенту Дмитро Разумков (фото Віталій Носач, РБК-Україна)

З цієї точки зору, взагалі виникає парадоксальне питання – чи може спікер парламенту у своїх численних прес-конференціях коментувати політичну ситуацію в Україні? Більше того, чи вправі він, взагалі, давати оцінку роботи самого парламенту? Може навпаки – за результатами роботи кожної сесії керівники парламентських фракцій оцінюють діяльність спікера як "слуги парламенту".

До речі, подібна зміна акцентів не видається чимось абсурдним. В одній із статей на конституційно-правові теми я натрапив на згадку, що в XIV ст. в Англії точилися спори з приводу того, ким є спікер Палати громад – "слугою Корони" чи "слугою" самої палати, але в усякому разі не самого себе.

Якщо знову повернутися до наших реалій, то варто зазначити, що в деяких наукових працях пропонувалося запровадити практику регулярних звітів голови Верховної ради. Принагідно доцільно було б згадати ідею, яка майже рік тому обговорювалася всередині фракції "слуги народу". Йшлося, зокрема, про підписання своєрідної внутрішньої "коаліційної угоди". Зараз ця ідея трохи відійшла на задній план, хоча можливість включення до такої угоди положення про звітність і відповідальність осіб, які обійняли свої посади (спікера, голів комітетів) завдяки фракції (коаліції фракцій), заслуговує на увагу.

– Фактично ви підводите до питання взаємодії парламентських фракцій і спікера парламенту.

– Правильно. Фактично парламентські фракції є центром і джерелом політичних рішень, взагалі, досягнення консенсусу у Верховній раді. Відповідно Конституція, закони про статус народного депутата і Регламент тією чи іншою мірою торкаються різних аспектів їх діяльності, насамперед створення коаліції та формування Уряду. Проте деякі дуже важливі речі або не врегульовані взагалі, або існують знов таки у дивній формі. Наприклад, за ст. 24 закону "Про статус народного депутата", парламентарій зобов’язаний додержувати вимог Положення про депутатську фракцію (групу). Однак це Положення давно втратило чинність, нового немає, а діє лише Положення про секретаріат депутатської фракції (групи), до якого ми ще повернемось.

– Так у чому полягає парадокс?

– А в тому, що варто було б доповнити цю статтю нормою, за якою депутат мусить керуватися рішенням фракції, членом якої він є. Зараз у законі зафіксовано делікатний принцип, за яким депутат зобов’язаний виконувати функції, закріпленні Положенням про вже згадану депутатську фракцію (групу).

– Якого не існує…

– Більше того, цей фракційний елемент треба посилити і в законі про Регламент. Подивимось на погоджувальну раду депутатських фракцій (груп). У принципі, в тих чи інших варіаціях вона існує на засадах, що їх визначив ще Регламент далекого 1994 р. Такий, наприклад, сюжет: представник президента у Верховній раді – думаю ми всі розуміємо роль і значення належної взаємодії між главою держави і парламенту – "сором’язливо" захований серед другорядних учасників засідання Погоджувальної ради на одному рівні з "відповідальними працівниками" апарату Верховної ради. Навіть не дуже професійні бюрократи зрозуміють…

– Ви сказали, що повернетесь до положення про секретаріат депутатської фракції (групи).

– Так, воно затверджено розпорядженням голови Верховної ради від 07.12.2020. Можна сперечатися, чи доцільний саме цей варіант, або ж варто було б шукати інший. Однак мене не влаштовує навіть не форма, а зміст. Секретаріат фракції функціонує як структурний підрозділ апарату, очільник секретаріату призначається керівником апарату за поданням голови фракції й підпорядковується не тільки фракції, а й знов таки керівнику апарату. А голова Верховної ради затверджує структуру й штатний розпис секретаріату фракції, а також його чисельність.

– Тоді традиційне питання, а в чому наступний парадокс?

– А в тому, що фракції фактично "наймають на роботу" і голову Верховної ради, і керівника її апарату, проте саме ці особи реально впливають на фракційну діяльність. Мені не зрозуміло, чому фракція сама не може визначити структуру власного секретаріату? Дивно, що Головне юридичне управління, яке випускає подібні документи, не звернуло увагу на цей "дріб’язок", хоча традиційно дуже прискіпливо ставиться до тих речей, які нібито й не дуже важливі.

Зрозуміло, я маю на увазі і депутатські групи, просто використовую термін "фракції" з певною мірою узагальнення. Можливо, для економії часу за аналогію взяли діяльність секретаріатів парламентських комітетів, але нагадаю ще раз, що парламентські комітети здійснюють підготовчу законотворчу діяльність, тоді як фракції є центром політичних рішень.

– А як все це виглядає у західних країнах?

– Справді, у цьому контексті варто звернутися до зарубіжного досвіду (а це невід’ємний елемент будь-яких подібних матеріалів). Можна навести чимало прикладів (майже однотипних). Так, конституції ФРН, Франції, Іспанії, Польщі, Румунії, Швеції, Словенії повноважень спікера практично не торкаються. У деяких країнах спікер за особливих обставин може тимчасово виконувати обов’язки глави держави (наприклад, у тій же Польщі), а у ФРН здійснює також деякі церемоніальні функції, приймаючи від імені парламенту присягу президента, канцлера і федеральних міністрів. Та за всіх варіацій "вторинність" особи спікера, який не виходить за межі представницького органу, є безумовною законодавчою традицією європейського парламентаризму.

Звичайно у "них" є свої парадокси. У тій же ФРН спікер Бундестагу справді має офіційний статус "другої" особи в державі – після федерального президента і перед федеральним канцлером, проте зрозуміло, що ніхто з них не влаштовує "соцзмагання" за першість. Та якщо оцінювати цей зарубіжний досвід не просто за паперовими носіями (як ми це зазвичай робимо), а з точки зору реального життя і реальних політичних сюжетів, то можемо побачити чимало повчальних прикладів.

Зокрема, хочу згадати знакову для ФРН постать Оскара Лафонтена. Коли він через політичні розбіжності з тодішнім канцлером Герхардом Шредером вдався до розбудови власного політичного проекту, то залишив усі політичні пости й склав депутатський мандат.

– Ви сказали, що докладніше згадаєте і фігуру керівника апарату парламенту. Що саме ви маєте на увазі?

– Я щойно згадав європейську традицію парламентаризму. Так от, проявом такої ж європейської традиції є розмежування політичних повноважень спікера й адміністративних функцій керівника (генерального секретаря) апарату. Слід нагадати, що на початку 90-х голова Верховної ради здійснював "загальне керівництво апаратом", але потім, після прийняття Конституції України, це його повноваження трансформувалося у невиразне формулювання – "організовує роботу апарату". Саме тому виникає ще одне закономірне питання – чи може спікер призначати, звільняти, нагороджувати тощо, чи вже згадане поняття "організовувати" торкається, наприклад, лише забезпечення взаємодії парламентських комітетів, депутатського корпусу з відповідними службами апарату в контексті реалізації законодавчих функцій парламенту?

Поки що, керуючи апаратними службами (хоч і на сумнівних правових підставах), спікер впливає на долю будь-якого законопроекту. Один конкретний приклад – кожен висновок Головного науково-експертного управління закінчується словами: "вважаємо за доцільне підтримати (не підтримати)" той чи інший законопроект. Подібні формулювання народжені лише давньою апаратною традицією і не мають жодного правового підґрунтя (Регламент Верховної ради передбачає тільки факт наявності висновку до законопроекту, не визначаючи вимог до його змісту), проте, тим не менше, суттєво впливають на голосування в сесійній залі. На жаль, це породжує ще одну потворну традицію, коли народні депутати змушені "оббивати пороги" експертних відділів апарату задля проходження своїх законопроектів.

До речі, розірвати це замкнене коло дуже просто. Достатньо встановити, що експертні служби апарату пропонують рекомендації, які беруться (чи не беруться) до уваги депутатами, і тільки народні обранці уповноважені визначати доцільність прийняття законопроектів у сесійній залі.

– Однак тільки цим удосконалення діяльності апарату, звісно, не обмежується…

– Звичайно, зараз, зокрема, дуже важливо ухвалити закон "Про парламентську службу", який вже практично готовий до сесійної зали.