Долгожданный закон о независимом регуляторе тарифов, принятый Верховной Радой, не станет документом, который облегчит работу участникам рынка и потребителям. Напротив, он усложнит многие имеющиеся нормы и приведет к усилению неразберихи на рынке ЖКХ. О том, что следует немедленно исправить в законе, в интервью РБК-Украина рассказал вице-президент Всеукраинской ассоциации частных инвесторов (ВАЧИ) ЖКХ Александр Чернявский.
РБК-Украина: Как Вы оцените недавно принятый закон «О Национальной комиссии регулирования рынка коммунальных услуг Украины (Нацкомиссия)»? Насколько он решает проблемы коммунальщиков?
Александр Чернявский: Вопрос создания регулятора продиктован экономической необходимостью, поскольку сохранение существующего механизма утверждения тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) негативно отражается на деятельности всей отрасли. В то же время, закон о нуждается в значительной доработке. С одной стороны, создание Нацкомиссии должно позитивно отразиться на системе ЖКХ в целом и корректировке тарифов на ЖКУ - в частности, и, наконец-то, вывести этот вопрос из политической плоскости. С другой стороны, большинство норм документа не согласуются с действующим законодательством Украины и между собой, многие понятия некорректно или нечетко выписаны, некоторые полномочия Нацкомиссии дублируют функции других контролирующих органов.
После прочтения закона создается впечатление, что он своевременный и стоит на защите интересов потребителя. Но мало кто говорит, что многие его нормы противоречивы и могут привести к некоторым препятствиям в работе самого жилищно-коммунального производителя.
РБК-Украина: Какая из норм, заложенных в законе, наиболее противоречива?
А.Ч.: В законе предусмотрен ряд полномочий, которые фактически дублируют функции Антимонопольного комитета Украины. Например, анализ рынка на предмет монополии того или иного предприятия относится к полномочиям АМКУ. У них для этого разработаны специальные методики, это направление досконально отработано специалистами АМКУ. А у Нацкомиссии нет отработанных механизмов для проведения таких исследований в масштабах всей страны.
Также регулятор по тарифам будет определять субъектов природных монополий и, в случае выявления нарушений на рынке коммунальных услуг, сможет применять соответствующие санкции. Фактически создается дополнительный орган, который будет штрафовать за те же самые нарушение, что и АМКУ. На практике это может привести к разногласиям между контролирующими органами на предмет приоритетности решений для участников рынка, и накладыванию двойных санкций.
Нацкомиссия - это орган созданный для эффективного регулирования рынка коммунальных услуг, зачем наделять ее полномочиями, которые есть у АМКУ? Это, во-первых, двойная нагрузка для специалистов Нацкомиссии, во-вторых, может привести к раздвоению функций. Естественно, все эти вещи будут губительно сказываться не только на работе предприятий в сфере ЖКХ, но и на отрасли в целом.
РБК-Украина: Говоря более детально, какие нормы закона могут негативно сказаться на деятельности предприятий в сфере ЖКХ?
А.Ч.: Камнем преткновения может стать норма закона о «невыполнение или несвоевременном выполнение субъектами природных монополий и субъектами хозяйствования на смежных рынках в сфере теплоснабжения, централизованного водоснабжения и водоотвода решений или предписаний Нацкомисии...». В данном случае, было бы целесообразней добавить слово «правомерных». А то получается, что если предприятие несогласно с решением Нацкомисси, и готово защищать свои интересы в суде, оно уже априори не может своевременно выполнить это решение. И это уже становится административным нарушением, которое влечет за собой серьезные санкции. Таким образом, получается двойная нагрузка на предприятие. Мало того, что предприятие затрачивает львиную долю бюджета на судебные разбирательства, так еще должно платить штрафы за несвоевременное выполнение этого спорного для него решения. В данном случае, правомерный, означает, что уже прошёл срок для обжалования в суде, или спорный вопрос прошел процедуру обжалования в суде, после чего было вынесено соответствующее решение. И только с момента вступления в законную силу решения суда должен начинаться срок отсчета несвоевременного выполнения.
Вообще, в ст. 11 закона, которая регламентирует контроль и надзор за рынком коммунальных услуг, я бы выделил еще две правовые неточности, которые в будущем могут стать очередным «яблоком раздора». Первая - «предоставление недостоверных данных должностными лицами субъектов природных монополий и субъектов хозяйствования на смежных рынках». Здесь не совсем ясно, что подразумевается под понятием данные. Чтобы не получилось так, что с предприятия взыскивают штраф за не предоставление данных, которые еще законодательно не определены. Я бы использовал более приемлемый термин - информация, при этом выписал бы его определение.
Второй момент - «препятствование или недопущение к системам теплоснабжения, централизованного водоснабжения и водоотвода должностных лиц Нацкомиссии». Чиновники должны понимать, что допуск к таким объектам небезопасен, нужно не только разбираться в нюансах их работы, но и знать правила техники безопасности, поэтому было бы целесообразно дополнить эту норму порядком допуска на такие объекты.
РБК-Украина: Какие еще коллизии требуют доработки?
А.Ч.: Таких правовых коллизий очень много. Откройте первую страничку документа, и вы увидите, что там почти все нормы требуют корректировки. Например, в законе указано, что создается государственный коллегиальный орган исполнительной власти. Но органы исполнительной власти делятся на центральные органы исполнительной власти, областные и городские госадминистрации. В свою очередь, центральные органы исполнительной власти делятся на: министерства, госкомитеты, центральные органы исполнительной власти со специальным статусом и другие центральные органы и организации Украины. Т.е., в действующей структуре органов исполнительной власти нет такого определения как государственный коллегиальный орган.
Следует обратить внимание и на определения «субъект природной монополии» и «субъект хозяйствование на смежном рынке», которые не согласуются с законами «О природных монополиях» и «О защите экономической конкуренции».
То же касается и определения «тарифы на коммунальные услуги», которое не согласуется с законами «О теплоснабжении» и «О жилищно-коммунальных услугах». В действующих законах эти понятия выписаны очень подробно и детально, а новые формулировки не только некорректно дублируют их, но и значительно сужают их значение.
Подобные правовые коллизии, как правило, всплывают в ходе рассмотрения спорных вопросов в суде. В юридической практике могут возникнуть такие прецеденты, когда одни участники рынка коммунальных услуг защищают свои интересы согласно ранее принятым законам, а контролирующие органы - новому. Последнее слово будет за Конституционным судом Украины, который и должен определить приоритетность этих законов. В любом случае, от подобного законодательства и возможных судебных разбирательств больше всего пострадают предприятия, работающие на коммунальном рынке.
РБК-Украина: То есть, данный документ открывает более широкое поле для манипуляций за счет некорректно прописанных норм?
А.Ч.: В законе есть ряд понятий, которые требуют дополнения или уточнения. Согласно положениям данного закона, например, Нацкомиссия имеет право контролировать целевое использование средств, объемы которых предусмотрены структурой тарифов, полученных в результате осуществления лицензированной деятельности субъектами природных монополий и субъектами хозяйствования на смежных рынках. Здесь не мешало бы внести ясность в понятие «целевое использование средств» и законодательно определить не только его значение, но и критерии его оценки. Это же касается понятия «сфера природных монополий», на которое ссылается новый закон, при этом, не давая ему никакого определения.
Есть правовая недоработка со сроками полномочий членов комиссии. Так, согласно документу, председатель и члены комиссии назначаются сроком на шесть лет. В то же время, в случае увольнения председателя или члена комиссии Кабмин в течение месяца назначает нового председателя или члена комиссии. Срок полномочий новоназначенного председателя или члена комиссии соответствует сроку полномочий Нацкомиссии. А так как срок полномочий Нацкомиссии законодательно не определен, этот чиновник может находиться на этой должности бессрочно.
Следует обратить внимание на ст.17 и 18. В названии ст. 17, слово «привлечение», за которые должностные лица на субъекты естественных монополий и субъекты хозяйствования на смежных рынках привлекаются к административной ответственности, правильней было заменить словом «нарушение», поскольку сама формулировка «привлечение» не понятна, и выглядит как санкция суда. В п. 2 ст. 18 указано, что убытки, причиненные вследствие принятия неправомерных решений, действий или бездеятельности регулятора, которые нарушают нормы этого закона, подлежат возмещению в порядке, предусмотренным законодательством. Нельзя ограничиваться только этим законом, существует еще Конституция, Гражданский кодекс, а также другие нормативно-правовые акты за нарушение норм, которых, по нашему мнению, должностные лица Нацкомиссии должны нести ответственность.
РБК-Украина: Что лишнего есть в законе?
А.Ч.: В этом законе есть нормы, которые непонятно для чего написаны и что они регулируют. К примеру, Нацкомиссия имеет право обращаться в суд с целью защиты субъектов естественных монополий и субъектов хозяйствования на смежных рынках на основании, предусмотренном законодательством. В то же время, у нас в юридической практике так сложилось, что закон стоит на защите интересов государства и потребителя, поэтому непонятно, к кому они будут обращаться для защиты интересов природных монополий. Сложно себе даже представить такую ситуацию, поэтому эта норма закона должна быть детализирована.
Экономически целесообразно было бы исключить норму, которая позволяет устанавливать органам местного самоуправления нерентабельные тарифы. Поскольку, предприятия так и останутся в плачевном финансовом состоянии и не в состоянии в ближайшей перспективе предоставлять качественные услуги. А орган, утвердивший подобные тарифы, и который в свою очередь, обязан возместить исполнителям и производителям разницу между установленным размером цен тарифов и экономически обоснованными расходами на производство этих услуг, фактически не может этого сделать, поскольку, как и прежде, не предусматривается реальный механизм возмещения из местных бюджетов разницы в тарифах.
РБК-Украина: Чего следует ожидать, когда данный закон вступит в силу?
А.Ч.: Вступление закона в законную силу в его нынешнем виде приведет к появлению большого количества правовых коллизий в отношениях между основными участниками рынка ЖКХ и контролирующими органами. Именно поэтому сегодня необходимо объединить усилия власти, муниципалитетов, компаний и общественных организаций в сфере ЖКХ, независимых экспертов для того чтобы в ближайшее время доработать данный закон.
Беседовал Алексей Алтынов