Ярослав Романюк: "На уровне закона судебная реформа не решит проблемы политического влияния на суды"
Председатель Верховного суда Украины Ярослав Романюк в интервью РБК-Украина рассказал, что ожидает Верховный суд по итогам судебной реформы, какие есть недостатки в принятых за основу профильных законопроектах, удастся ли судебной системе избежать влияния политиков, а также проанонсировал еще одно представление в Конституционный суд относительно люстрации.
РБК-Украина: Расскажите, пожалуйста, как расширятся полномочия Верховного суда Украины в рамках судебной реформы? Какие положительные для Верховного суда Украины новшества заложены в законопроекты, принятые за основу?
Ярослав Романюк: Вы знаете, что после принятия закона "О судоустройстве и статусе судей" 2010 г. Верховный суд имеет право проверять только, правильно ли применены нормы материального права кассационными судами. И только в том случае, если тот же кассационный суд позволит передать дело на рассмотрение Верховного суда.
Оба законопроекта - и президентский законопроект, и законопроект "Самопомочи", взятые за основу, предусматривают, что Верховному суду возвращается право самостоятельно решать, какие дела рассматривать, - так называемая процедура допуска. Это положительное изменение и одновременно общественно важный вопрос, ведь нынешняя процедура допуска порождает в обществе недоверие к объективности: сейчас человек ждет, пока специализированный кассационный суд, который, собственно, и принимал решения, определяет, разрешать ли высшей судебной инстанции в государстве - Верховному суду Украины - проверку этого решения, или нет. Этими законопроектами предлагается устранить этот недостаток.
Следующий позитив - расширение оснований, по которым дело может быть пересмотрено Верховным судом. Сейчас мы пересматриваем дела только в том случае, если неодинаково применяются нормы материального права. Оба законопроекта предлагают, чтобы Верховный суд мог пересматривать дела на основании неодинакового применения процессуальных норм. Другое дело, что проект "Самопомочи" предусматривает любые нормы процесса, а президентский - в частности, только те процессуальные нормы, которые препятствуют дальнейшему движению дела и касаются вопросов разграничения юрисдикций.
И еще одно эффективное, по моему мнению, нововведение предлагается в обоих законопроектах, о которых мы говорим: Верховный суд будет иметь полномочия проверять и отменять решения судов всех инстанций, а не только кассационного, то есть Верховный суд получает право ставить окончательную точку в разрешении спора. Сейчас мы такого права не имеем и можем вынести свое собственное решение в единичных случаях, когда решение по существу принимал специализированный кассационный суд. Во всех других случаях Верховный суд возвращает дело на новое кассационное рассмотрение в тот же специализированный кассационный суд.
Президентский законопроект также предусматривает еще одно основание для пересмотра дела Верховным судом. Предлагается, чтобы достаточным основанием для пересмотра было то, что кассационный суд принял решение, в котором применил ту или иную норму праву вопреки правовым позициям Верховного суда.
Возвращение Верховному суду полномочий обобщения судебной практики также можно считать позитивом, поскольку основной обязанностью Верховного суда как высшего судебного учреждения является обеспечение единства судебной практики в государстве. Ведь, если суд оторван от системы, не владеет ситуацией внутри системы, не знает о тенденции развития практики - выполнять такую функцию невозможно.
Поэтому, надеюсь, что все положительные моменты относительно усиления роли Верховного суда в судебной системе Украины в законопроектах сохранятся.
РБК-Украина: А какие недостатки в этих законопроектах касательно деятельности Верховного суда Украины?
Ярослав Романюк: К сожалению, законопроекты не предусматривают никаких превентивных средств, которые бы давали Верховному суду возможность не только исправлять допущенные судами ошибки, но и делать так, чтобы суды ошибок не допускали, заранее направлять судебную практику в единое, правильное русло. Как по мне, недостатком обоих законопроектов является то, что их нормы предусматривают процессуальное вмешательство Верховного суда Украины в деятельность судов уже тогда, когда система сбой уже допустила и незаконные решение уже приняты. Таким образом, Верховный суд в большей степени только реагирует на уже совершенные судами нарушения.
Мы предлагали, например, предоставить полномочия судам низших инстанций пересматривать собственные решения (по инициативе участников спора), если будет установлено, что эти судебные решения не отвечают обязательному правовому заключению Верховного суда. Таким образом, система сама бы реагировала на недостатки, судебная практика выравнивалась бы на уровне нижестоящих судов и людям не нужно было бы обращаться в Верховный суд по каждому из дел. Согласитесь, совсем не эффективно, когда Верховный суд пересматривает десятки однотипных дел и в каждом решении в очередной раз объясняет, как правильно применять ту или иную норму закона.
Кроме того, одним из превентивных способов предотвращения судебных ошибок является процедура преюдициального запроса. А именно: в государстве принимается новый закон и суд первой инстанции, который должен его применить, не уверен, как именно правильно это сделать. В таком случае местный суд обращается в Верховный суд с просьбой растолковать норму правильно. Выводы высшего суда будут обязательными не только в этом конкретном деле, но и для всех других судов нашего государства, которые будут применять такую норму.
Жаль, но эти предложения относительно полномочий Верховного суда в законопроектах пока не учтены.
Хотел бы обратить Ваше внимание еще на один момент. Оба законопроекта предусматривают значительное расширение полномочий Верховного суда. Сейчас мы рассматриваем около 750 дел в год, а ожидаем, что поступать будет более 10 тыс. То есть нагрузка на судей Верховного суда (наша штатная и фактическая численность - 48 судей) возрастет в разы, но ни один, ни второй законопроект не предусматривают ни увеличение количества судей, ни других процессуальных способов и механизмов, которые бы давали возможность балансировать нагрузку на судей Верховного суда, чтобы у нас была возможность рассматривать дела без задержек. Мы, например, предлагали предоставить помощникам судей Верховного суда некоторые технически-процессуальные функции. Например, самостоятельно решать: правильно ли оформлено заявление, правильно ли оплачен судебный сбор и т.п. Согласитесь, эти действия не являются осуществлением правосудия и не являются обязательной функцией судьи. Однако и это наше предложение не учли, и взамен не предложили ничего другого.
РБК-Украина: А какие вообще есть плюсы и минусы для судебной системы в этих законопроектах?
Ярослав Романюк: Начну с плюсов. Неоспоримым преимуществом законопроектов является значительное расширение и дифференциация видов дисциплинарной ответственности в отношении судей вплоть до применения финансовых санкций. Любой человек, не только судья, опасается не столько формального наказания (например, объявление выговора), как негативных финансовых последствий. Кроме того, как по мне, очень важно, чтобы степень ответственности соотносилась со степенью нарушения.
Аттестацию судей я также считаю позитивным нововведением, ведь специфика судебной работы заключается в том, что судья фактически обречен на постоянную работу над собой, самосовершенствование, повышение своего профессионального уровня. Однако на сегодняшний день стимулы, которые бы заставляли судью повышать свой квалификационный уровень, фактически отсутствуют. Как следствие, немало судей давно остановились в своем развитии, а это негативно сказывается на качестве и эффективности правосудия. Главное, как именно механизм проведения аттестации судей будет реализовано на практике и не станет ли он инструментом для расправы над "неугодными" судьями, потому что в идеале систематическая аттестация судейского корпуса должна стать действенным стимулом к повышению квалификации. Но эффективность внедрения такого механизма зависит и от того, кто именно будет проводить такую аттестацию.
Как известно, единственным органом в нашем государстве, который решает вопросы привлечения судей местных и апелляционных судов к дисциплинарной ответственности, является Высшая квалификационная комиссия судей. Такую же систему централизованного рассмотрения дисциплинарных вопросов предлагается сохранить и в дальнейшем. Но в Украине почти 9 тыс. судей, а в состав ВККС сейчас входит всего 11 специалистов! Ежегодно суды рассматривают около 4 млн дел, пожаловаться на судью может любой, кому известны какие-либо факты о допущенных судьей нарушениях. Вот и скажите, может ли один-единственный орган, расположенный в столице, оперативно рассмотреть каждую жалобу на действия судьи? Могу сказать, что таких жалоб, поступающих из разных районов и областей Украины, еще до начала работы ВККС уже накопилось более 13 тысяч... И на этих специалистов, входящих в состав Высшей квалификационной комиссии судей, законопроектом предлагается возложить ответственность за проведение еще и систематической аттестации всех судей.
Мы предлагали на местном уровне создать региональные квалификационные комиссии судей, в состав которых вошли бы и представители гражданского общества, например известные юристы, которые пользуются доверием и уважением людей. По моему мнению, такие комиссии были бы ближе и к людям, и к судьям, а, следовательно, рассматривали бы жалобы на действия судей быстрее и объективнее. Но и этого нашего предложения авторы законопроектов пока не поддержали.
РБК-Украина: За основу приняты два законопроекта. Если они оба будут приняты в целом, не будет ли коллизии, ведь в законопроектах есть отличия?
Ярослав Романюк: Вы, наверное, уже знаете, что в Верховной Раде Украины планируется создать рабочую группу для наработки совместного проекта закона. Поскольку в значительной степени и один, и второй исповедуют одинаковую идеологию, содержат одинаковые предложения.
РБК-Украина: По Вашему мнению, когда можно ожидать первых результатов судебной реформы? И вообще, будет ли эта судебная реформа успешной?
Ярослав Романюк: Эта судебная реформа предлагает большую прозрачность, открытость судов. Это должно положительно сказаться на осведомленности общества о ежедневной деятельности судей. И в этом плане, безусловно, будет иметь успех. Но, как известно, принципы построения и функционирования судебной системы в Украине заложены именно в Конституции. Поэтому для более радикальных, глубинных изменений, для более ощутимых результатов необходимы конституционные изменения. Поэтому слишком быстрых результатов пока ожидать не стоит. Да и не столько от самого факта принятия закона зависят результаты, а от того, насколько своевременно и эффективно этот закон будет внедряться.
Ярким примером разногласий между идеей закона и его исполнением можно назвать разногласия, возникшие между идеями, заложенными в Закон Украины "О восстановлении доверия к судебной власти в Украине", принятый в апреле прошлого года, и выполнением этого закона.
Складывается впечатление, что только судебная власть и стремилась выполнить этот закон: первым заполнил свою квоту в составе Временной специальной комиссии по проверке судей, созданной этим законом, Верховный суд и назначил в эту комиссию 5 членов - судей в отставке. Еще 4-х членов впоследствии делегировал правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики. А Верховная Рада ни одного представителя (а квота - 5 человек) для работы во Временной специальной комиссии до сих пор так и не делегировала, а отведенное законом время для работы комиссии почти исчерпано. Как можете убедиться на этом примере, высший политический орган нашего государства, с одной стороны, продолжает обвинять суды во всех грехах и в политической ангажированности, с другой - сам не спешит менять ситуацию к лучшему.
РБК-Украина: А исключит ли возможность влияния политики на судебную власть предложенная судебная реформа?
Ярослав Романюк: Как таковых фактов политического влияния может и не быть, но возможность его применения будет оставаться, пока не будут внесены соответствующие изменения в Конституцию Украины. Что я имею в виду? На первый 5-летний срок судей назначает Президент - политическая фигура. Избирает судей бессрочно, освобождает таких судей с должностей, предоставляет согласие на арест и задержание судьи парламент - политический орган. В составе Высшего совета юстиции (орган, который инициирует вопрос увольнения судей, решает вопросы дисциплинарной ответственности судей) из 20 членов только 3 - судьи, избранные судьями. Остальные - опять же представители парламента, Президента, прокуратуры, Министерства юстиции. То есть во всех этих органов существует опосредованная, но действенная возможность использовать политическое влияние на судебную систему.
На уровне закона судебная реформа этой проблемы не решит. Независимость судей закреплена в Конституции Украины, но в той же Конституции предусмотрено, что отбор судейских кадров происходит при участии представителей других ветвей власти. Пока будет так, возможность применения политического влияния на судей будет оставаться.
РБК-Украина: В заключение разговора хочу поинтересоваться судьбой конституционного представления Верховного суда Украины относительно конституционности некоторых положений закона "Об очищении власти". Вам известно, на какой стадии рассмотрения оно сейчас находится?
Ярослав Романюк: Насколько мне известно, пока что решается вопрос об открытии конституционного производства по нашему представлению. Конституционный суд нам не отказал, но и не открыл его.
РБК-Украина: Верховный суд не планирует отозвать свое обращение из Конституционного суда Украины?
Ярослав Романюк: В представлении мы просим Конституционный суд проверить на предмет соответствия Конституции некоторые положения закона "Об очищении власти", ведь нет сомнения в этом. При таких обстоятельствах ставить вопрос о возможности отзыва нашего представления можно будет при одном обязательном условии: если законодатель внесет изменения в закон, приведет его нормы в соответствие с Конституцией и таким образом будут устранены те недостатки закона, на которых подчеркивал Верховный суд.
Наше конституционное представление, поданное в ноябре 2014 года, касалось лишь отдельных положений закона "Об очищении власти" относительно судебной системы. Но уже сейчас в судах находятся на рассмотрении 305 дел по искам работников милиции, прокуратуры, СБУ, фискальной службы и других органов государственной власти, которые попали под первую волну люстрации, то есть были уволены без каких-либо проверок только потому, что занимали определенную должность в то или иное время. Эти работники обращаются в суд с исками о восстановлении их на работе.
У судов, которые начинают рассмотрение таких дел, возникают сомнения по поводу конституционности также и норм закона "Об очищении власти", которые касаются уже не судей, а тех или иных категорий работников органов исполнительной власти, правоохранительных органов. Сейчас уже 63 суда направили в Верховный суд Украины обращение, в которых просят инициировать еще одно конституционное представление на предмет проверки на конституционность других положений закона "Об очищении власти" (п.п. 7, 8 ч. 1 ст. 3), в котором говорится, что без каких-либо проверок должны быть уволены руководители, заместители руководителей самостоятельных структурных подразделений центральных и региональных органов власти.
Думаю, что эти 305 дел и 63 обращения судов - только начало. С ростом количества уволенных лиц будет расти количество исков и обращений судов в Верховный суд. Сейчас мы изучаем аргументы судов, которые просят нас это сделать.
РБК-Украина: Но в компетенции ли Верховного суда обращаться в Конституционный суд относительно конституционности отдельных положений закона, которые не касаются судей?
Ярослав Романюк: Верховный суд по собственной инициативе может самостоятельно обратиться в Конституционный суд с представлением и просить проверить на конституционность нормы закона, касающиеся судебной власти, судебной системы, статуса судей. Примером этого полномочия как раз и есть наше конституционное представление, внесенное в ноябре 2014 года.
В то же время процессуальные кодексы (например, ч. 5 ст. 9 КАС Украины) содержит норму, которая предусматривает, что местный суд, в которого при рассмотрении конкретного дела возникают сомнения относительно конституционности любого закона, имеет право обратиться в Верховный суд Украины для решения вопроса о внесении в Конституционный суд Украины представление по поводу конституционности закона или иного правового акта.
Именно эту норму процессуального закона применяют суды, которые сейчас направляют обращения в Верховный суд. У судов возникают сомнения относительно конституционности норм закона "Об очищении власти", которые касаются не судей, а других категорий работников, ведь судьи сейчас рассматривают конкретные дела.
Не исключено, что нам придется вносить еще одно конституционное представление в Конституционный суд Украины.
РБК-Украина: Так какой же выход из этой ситуации?
Ярослав Романюк: Как по мне, самый эффективный путь - внесение изменений в закон "Об очищении власти". Венецианская комиссия в декабре прошлого года предоставила свое заключение по этому закону, раскритиковала его и предложила Украине в течение трех месяцев внести изменения в закон. Известно, что такие изменения готовятся, также ожидается приезд членов Венецианской комиссии в Украину для оказания экспертной помощи в этом процессе.
Очень надеюсь, что представители от Украины, авторы законопроекта прислушиваются если не к Верховному суду Украины, то хотя бы к уважаемой европейской институции - Венецианской комиссии. И в закон "Об очищении власти" оперативно будут внесены необходимые изменения. Если закон "Об очищении власти" будет приведен в соответствие с Конституцией Украины, разумеется, отпадет не только необходимость рассмотрения уже внесенного конституционного представления, но и потребность вносить новые.
Беседовал Илья Иванов
