Выход из тени: как и почему АМКУ может блокировать регуляцию лотерейного бизнеса

Лотерейный рынок Украины стоит на пороге важнейших изменений. Уже в ближайшее время Кабинет министров намерен утвердить лицензионные условия для его участников, которые урегулируют рынок и установят четкие правила деятельности в этой сфере. При этом Антимонопольный комитет Украины (АМКУ) выступил противником предложенного Минфином механизма регуляции лотерейного бизнеса.

Принятие постановления о лицензионных условиях для участников лотерейного рынка позволит запустить процесс продажи лицензий операторам лотерей, что, согласно планам правительства, принесет государственному бюджету около 2 млрд гривен.

Впрочем, основная цель – навести порядок на лотерейном рынке - потенциально сулит гораздо большие вливания в государственный бюджет. Ведь его значительная часть находится в тени. По оценкам главы Минфина Александра Данилюка, потери государства от теневого рынка лотерей составляет порядка 1 млрд долларов.

В Украине, по неофициальным данным, без любых разрешительных документов и уплаты налогов работает более 6, 5 тыс. незаконных игровых залов, замаскированных под лотерейные "точки", причем их функционирование часто связано с криминалитетом.

Но на сегодняшний день процесс урегулирования рынка лотерей поставлен под угрозу. В борьбу против принятия правительством лицензионных условий в варианте Минфина вступил Антимонопольный комитет Украины. 1 февраля 2018 года АМКУ опубликовал отчет, в котором раскритиковал закон о гослотереях, в соответствии с которым были подготовлены лицензионные условия.

Основной месседж отчета - лицензионные условия носят дискриминационный характер к некоторым участникам рынка и их принятие нужно отложить до внесения изменений в закон, на основании которого работает эта сфера.

Возможно, при других обстоятельствах такая активность АМКУ и не показалась бы подозрительной, но именно в затягивании процесса принятия лицензионных условий на сегодняшний день серьезно заинтересованы некоторые участники черного игорного рынка. И что совсем уж подозрительно – именно те, которые находятся в санкционном списке, потому что принадлежат собственникам из России.

Долгая дорога к лицензированию

Принятие понятных правил лицензирования не только назрело, но уже давно перезрело. Фактически с начала 2014 года участники лотерейного рынка не могут продлить свои лицензии, вследствие того, что не существует порядка их получения.

Закон "О государственных лотереях в Украине" был принят еще в 2012 году. Помимо установления правил работы лотерейного рынка в стране, он обязал Кабмин в трехмесячный срок разработать необходимые нормативно-правовые акты для обеспечения лицензирования участников рынка лотерей. Однако с тех пор лицензионные условия так и не были утверждены. А компании, ведущие лотерейный бизнес, осуществляли свою хозяйственную деятельность на основании положений этого же закона, в котором была заложена норма о том, что после окончания срока действия лицензии, операторы имеют право работать, пока Минфин не разработает новые лицензионные условия, а Кабмин их не утвердит.

Проект соответствующего постановления был подготовлен и опубликован Минфином только 5 мая 2017 года, и с того времени прошел длинный путь согласований, рабочих встреч и сотен правок. Над документом работали не только профильные госведомства – Государственная регуляторная служба, ГФС, Госказначейство, Минюст, но и операторы лотерей и представители общественности.

При подготовке лицензионных условий Минфин выполнил все ключевые положения действующего закона о гослотереях. Среди основных требований к получателям лицензий – опыт работы на лотерейном рынке от 10 лет. Также претендент на лицензию должен обладать не менее, чем 5 тысячами терминалов по всей стране.

Плата за лицензию будет состоять из одноразового взноса в 100 тысяч прожиточных минимумов, а также ежегодной платы за каждый пункт распространения лотерей. Кроме того, был ограничен максимальный размер призового фонда, а также прописаны нормативы, касающиеся мест расположения пунктов лотерей. Из новых положений – помимо "Ощадбанка", который имел право вести лотерейный бизнес на основании старых лицензий, могут получить разрешение и другие государственные банки – Приватбанк, Укрэксимбанк и Укргазбанк.

Российский след украинской лотереи

Основными игроками на рынке лотерей на протяжении последних лет являются "Украинская национальная лотерея" (УНЛ), МСЛ и "Патриот". Именно эти три компании, а также вышеперечисленные государственные банки по формальным признакам соответствуют предлагаемым лицензионным условиям.

Война с Россией, и, как следствие, санкции, которые были наложены указом президента Украины на целый ряд юридических лиц, имеющих российских собственников, по идее, должна была существенно изменить ситуацию на рынке.

Ведь и МСЛ, и Патриот, которых связывают с российскими бенефициарами, в 2015 году попали в санкционный список. В 2017 году санкции против этих компаний были продлены. Впрочем, в реальности это не привело к крушению бизнеса этих компаний в Украине, и они продолжают работать.

В частности, МСЛ в обход ограничений, которые накладывает нахождение в санкционном списке, создало сеть афиллированных юридических лиц, которые ведут деятельность на территории Украины, пользуясь имеющейся лицензией компании. Разумеется, попытка Минфина установить значительную плату за лицензию (ее фиксированная часть – 162,4 млн гривен), не могла понравиться российским собственникам этой компании, похоже, вполне комфортно себя чувствующей даже под санкциями.

Похоже, только в Украине возможна ситуация, когда юридическое лицо, на основании нахождения под санкциями может избегать уплаты налогов в полной мере. При этом, компания параллельно пытается доказать в судах, что не имеет отношения к российским бенефициарам.

Деятельность подсанкционных компаний уже неоднократно привлекала внимание патриотических организаций. Так, 6 ноября 2017 года партия "Национальный корпус" провела акцию по блокированию работы лотерейного оператора МСЛ. Активисты, большинство членов которого являются ветеранами АТО, потребовали прекращения работы МСЛ, как российской компании, которая якобы может быть причастной к спонсированию "терроризма и сепаратизма на востоке Украины".

Срок действия санкций должен закончиться 28 апреля, и, скорее всего, они будут продлены. В то же время, неизвестно, будут ли в этот список внесены коррективы. Именно поэтому для обеих компаний из санкционного списка крайне нежелательно, чтобы лицензионные условия были утверждены сейчас. Ведь находясь под санкциями шансы на получение новой лицензии, стремятся к нулю. И в такой "сложной" ситуации этим компаниям пришел на помощь Антимонопольный комитет.

Антимонопольный комитет против Кабмина

Процедуру исследования рынка АМКУ начал еще в мае прошлого года. Его результатом стал уже упоминавшийся отчет. Исследование рынка лотерей от АМКУ на самом деле вызывает множество вопросов – как и по содержанию, так и касательно истинной мотивации его составителей.

Главный вопрос, который возникает после прочтения этого отчета: Почему все замечания АМКУ касаются законов Украины и содержат рекомендации по внесению изменений в законы, а не, собственно говоря, в лицензионные условия? Практически все претензии "антимонопольщиков" касаются положений закона, который принимала Верховная Рада, и который Кабмин должен не оспаривать, а выполнять.

В частности, среди неприемлемых положений лицензионных условий Антимонопольный комитет указывал "необъективность критериев к претендентам на лицензии, предоставление преференций госбанкам в сравнении с другими претендентами на лицензии, фактическую закрытость рынка для новых участников, а также правовую неопределенность критерия "безупречная деловая репутация". При этом сам АМКУ указывает, что все эти положения существуют в законе "О государственных лотереях в Украине".

Минфин и так постоянно проводит работу над законопроектами, и каждый состав Кабмина подавал свой законопроект по лотереям и азартным играм. В то же время, за весь 2017 год Антимонопольный комитет так и не подал свои замечания по сути рассматриваемого вопроса.

Еще один момент, на который стоит обратить внимание, это использование статистики. В частности, в отчете одной из предпосылок для принятия нового законодательства указаны данные, которые говорят о значительном падении уплаты налогов операторами рынка.

Действительно, после 2013 году доходы госбюджета с выплаты операторами рынка налогов серьезно упали – в 2013 году поступления в бюджет составили 321 миллион гривен, в 2015 – всего 26.5 млн грн, а в 2016 — 64,2 млн грн. При этом составители, очевидно, не приняли во внимание такие объективные факторы, как военный конфликт, оккупация части территории, тяжелая социально-экономическая обстановка – в комплексе это привело к серьезному падению рынка в 2014-2016 годах. Также они не учли изменение структуры налогообложения, что существенно повлияло на доходы бюджета.

Кроме того, почему период, который охватила статистика от АМКУ, заканчивается 2016 годом? Возможно, ответ кроется в том, что 2017 год уже продемонстрировал серьезный рост показателей, что идет вразрез с картинкой, которую хотел продемонстрировать в отчете Антимонопольный комитет? Ведь в 2017 году только УНЛ показало уплату налогов в госбюджет на уровне 186 миллионов гривен. Даже МСЛ – второму крупному оператору - были начислены для уплаты 18 миллионов гривен налогов.

Учитывая, что Антимонопольный комитет затрубил тревогу, но не предоставил существенных аргументов для того, чтобы утверждение лицензионных условий было отложено до лучших времен, возникает подозрение, что его деятельность была инспирирована третьими лицами. Ищи кому выгодно – золотое правило, которое приводит к выводу, что продлить затянувшуюся уже на 4 года ситуацию "серой зоны" абсолютно в интересах компаний, которые боятся не получить лицензию из-за своего нахождения в санкционных списках.

А главной пострадавшей стороной в случае, если процесс опять затянется на неопределенный срок, может стать государство. Существование большого "черного рынка", который маскируется под проведение лотерей, отсутствие регулирования и государственного контроля, ежегодно приводит к серьезным потерям для государственного бюджета. Дальнейшее отсутствие лицензионных условий не даст возможность контролировать операторов лотерей и эффективно вести борьбу с незаконными игровыми заведениями.

Остается надеяться, что правительство таки примет решение в интересах государства – как можно быстрее утвердит условия лицензирования, урегулировав таким образом лотерейный рынок в Украине и обеспечив запланированные поступления в бюджет. И если бы АМКУ беспокоился о государственном интересе, то в первую очередь поддержал бы лицензионные условия от Кабмина, и потом уже озаботился изменениями в лотерейное законодательство.