Почему Минздрав снова задерживает подготовку к госзакупкам лекарств

Министерство здравоохранения вновь задерживает подготовку к закупкам лекарств за средства госбюджета 2017 года. Ведомству не удалось вовремя провести тендеры в 2015 году, а к настоящему времени за деньги госбюджета-2016 поставлено лишь 16% препаратов от запланированных объемов закупки. Однако на этот раз причины срыва сроков объективны. Пытаясь очистить процесс госзакупок от коррупции и бюрократии, а также качественно улучшить ассортимент закупаемых медикаментов, Минздрав разработал новую схему подготовки к тендерам. Эксперты считают, что ведомство с поставленными задачами в целом справляется.

Впрочем, пытаясь упростить и ускорить многоуровневую процедуру, Минздрав создал не менее сложную организацию тендерного процесса. Поэтому "настройка" новых правил игры потребовала больше времени, чем на то рассчитывали чиновники. По оптимистическому прогнозу, первые перечни приобретаемых препаратов Кабмин рассмотрит лишь в конце мая. А эксперты ожидают, что лекарства за госсредства 2017 года для Украины начнут закупаться только осенью.

Таким образом, несмотря на качественное улучшение процесса подготовки к проведению тендеров, существует риск того, что и в этом году закупить медикаменты своевременно чиновникам не удастся. О том, как проходят госзакупки лекарств, как к этому процессу готовятся чиновники, и что не позволяет им уложиться в сроки - в материале РБК-Украина.

От слов не отказываются

Три года назад Украина запустила реформу закупок лекарств Минздравом за средства государственного бюджета. Если раньше ведомство самостоятельно проводило тендеры, то в 2015 году эта функция сначала частично, а с 2016 года полностью была передана специализированным международным организациям, чтобы избежать коррупционных рисков при проведении гостендеров чиновниками. С 2015 года госзакупки препаратов за бюджетные деньги для Украины осуществляют - Программа развития ООН (ПРООН, UNDP), Crown Agents и ЮНИСЕФ.

Но провести вовремя тендеры в 2015 году Минздраву не удалось. Причина -затянувшийся процесс подготовки законодательной базы для новой процедуры закупок. С задержкой чиновники начали закупать и медикаменты за средства госбюджета-2016. В прошлом году договора с международными организациями удалось подписать лишь осенью. В результате, к 8 мая этого года международные организации смогли поставить Минздраву только 16% от запланированных объемов закупки.

Во избежание таких задержек в будущем, в Минздраве решили активизировать подготовку к закупкам за деньги госбюджета-2017. Для этого в ведомстве планировали утвердить на уровне Кабмина перечни (номенклатуры) закупаемых препаратов в марте, а уже в апреле получить от Минфина средства из госбюджета на закупку валюты. Но до сих пор это сделать не удалось. "Мы действительно планировали в марте закончить подготовку номенклатуры лекарств, которые будем закупать с помощью международных организаций за деньги госбюджета 2017 года. А уже в апреле намеревались подписать с этими организация договора на закупку медикаментов для Минздрава Украины. Для реализации этой задачи мы обращались к Министерству финансов с просьбой обеспечить нам финансирование госзакупки медпрепаратов в апреле", - заверила РБК-Украина советник и.о. министра здравоохранения Наталия Дмитриева.

Сейчас Минздрав решил полностью изменить процесс подготовки к закупкам. По словам Наталии Дмитриевой, в предыдущие года сначала 30 специальных групп готовили свои предложения о том, какие именно препараты стоит закупать за деньги госбюджета. Количество этих групп зависело от количества программ госзакупок. После того, как экспертно-техническая группа утверждала поданный группами проект номенклатуры лекарства, следовал процесс сбора заявок из регионов по утвержденной номенклатуре.

На следующем этапе постоянные профильные рабочие группы готовили техническое задание для закупки медпрепаратов. Таких профильных рабочих групп тоже было более 30. Для сопровождения госзакупок через международные организации была создана Международная рабочая группа - высший орган, решавший проблемные вопросы, возникающие в работе с международными организациями. После этого номенклатуры медпрепартов утверждались постановлением Кабмина. И только после всех указанных процедур Минздрав или проводил самостоятельно тендеры, или подписывал договора с международными организациями, которые брали закупки на себя.

Раньше при принятии решений по закупке тех или иных препаратов определяющим было мнение одного внештатного специалиста. По данным источников РБК-Украина, знакомых с ситуацией, главной задачей министерства было как раз устранения от процесса госзакупок внештатных специалистов. "Это создавало большие коррупционные риски, даже несмотря на то, что сам процесс госзакупок был передан международным организациям, - отмечает она. - Понимая, что эта система очень бюрократична, затягивает процесс закупки и имеет коррупционные риски, при организации закупок лекарств за деньги госбюджета 2017 года мы решили ее упростить, убрав, к примеру, из процесса организации главных внештатных специалистов", - подтвердила Наталья Дмитриева.

Разбились на группы

Минздрав кардинально изменил процесс подготовки к госзакупкам медпрепаратов в 2017 году. Для подготовительной работы 17 января была создана постоянная рабочая группа (ПРГ), в которую вошли и.о. министра Уляна Супрун, ее заместители, руководители структурных подразделений Минздрава, "Государственного экспертного центра", Центра общественного здоровья, а также представители общественных организации с правом совещательного голоса. При этом к рассмотрению перечней лекарств Минздрав также планировал привлекать экспертов. Но и это не позволило ведомству добиться оптимизации процесса закупок.

"Когда мы начали новый процесс закупки 2017 года, то поняли, что ПРГ из-за высокой занятости ее членов не сможет оперативно решать все необходимые вопросы, - рассказала РБК-Украина Наталия Дмитриева. - Было также принято стратегическое решение выделить экспертов в отдельные экспертные группы. Эти группы должны были работать автономно и независимо для исключения давления на них со стороны. Для нормальной работы ПРГ было также принято решение создать группы технического сопровождения. Процесс их формирования завершился только в начале марта".

Но процесс формирования как групп экспертов, так и группы техсопровождения, задачей которых должна было стать разработка документации, оказался непростым. Для их нормальной работы была заново разработана нормативно-правовая база, в которой вновь были прописаны их полномочия. Кроме того, много времени у Минздрава занял поиск экспертов. В результате приказы ведомства о формировании экспертных и технических групп были приняты только в марте. С этого самого момента фактически и начался процесс формирования перечней медпрепаратов для закупки за деньги госбюджета-2017 года.

"Сначала созданные Минздравом экспертные группы определяют, какие именно лекарства по каждой из групп заболеваний необходимо закупать. В экспертные группы входят до девяти человек из разных регионов. Это люди, как правило, ведущие специалисты в своей сфере. Для формирования номенклатуры они руководствуются современными протоколами и стандартами лечения. Свои решения они оформляют и передают в группу технического сопровождения, - рассказывает Наталия Дмитриева. - В последнюю входят сотрудники Минздрава, представители Гослекслужбы, сертифицирующих организаций и общественности. Группы технического сопровождения анализируют поданные экспертами данные и передают их на следующий этап - ПРГ. В случае, если ПРГ поддерживает проект номенклатуры лекарств, предложенный экспертами и отработанный группой техсопровождения, эти документы вывешиваются на сайте Минздрава для общественного обсуждения на пять дней".

После того, как приказ Минздрава об утверждении списка лекарств (номенклатуры) подписан, ведомство начинает собирать заявки с регионов о том, сколько им необходимо препаратов. После получения этой информации, формируется техническое задание. В нем указываются медико-технические требования к препаратам, к примеру, наличие сертификации. Тут к процессу снова подключается группа экспертов, которые дают необходимые рекомендации. Только тогда техзадание выносится на утверждение ПРГ.

И лишь после этого проект перечня лекарств, подлежащих госзакупкам, утверждает правительство. Без постановления Кабмина Минздрав не может заключать договора с международными организациями.

Сегодня над подготовкой к закупкам медикаментов работают 39 экспертных групп и 20 групп технического сопровождения.

Ставка на качество

В Минздраве говорят, что подготовка к госзакупкам лекарств по новой схеме на 2018 год начнется уже этим летом. Чиновники уверены, что помимо минимизации коррупционных рисков, новая процедура закупок позволит качественно улучшить ассортимент закупаемых лекарств. "В чем качественное отличие номенклатур 2017 от номенклатур 2016? Наши эксперты включали в номенклатуры 2017 препараты по критерию его использования при лечении тех или иных заболеваний прежде всего в соответствии с международными стандартами лечения, - рассказывает Наталия Дмитриева. - Некоторые из них еще не зарегистрированы в Украине, хотя широко применяются при лечении аналогичных заболеваний во всем мире. Мы надеемся ввести новые прогрессивные схемы лечения заболеваний через процедуру ускоренной регистрации медпрепаратов, ввозимых в рамках международных закупок".

Кроме общественного обсуждения, некоторые перечни лекарств будут проанализированы международными экспертами. Ранее международные организации обратили внимание Минздрава на то, некоторые препараты в определенной дозировке в мире выпускает небольшое число фармпроизводителей, что снижает конкуренцию при проведении торгов.

К примеру, такая ситуация сложилась с медикаментами для детской онкологии. "Благодаря тому, что лекарства по этой программе за средства госбюджета 2016 года только начали поступать, мы решили более детально проработать номенклатуру закупок по детской онкологии за средства 2017 года. У нас в запасе для этого есть месяц-два, - рассказывает соучредитель фонда "Таблеточки" Ирина Литовченко. - В частности, мы совместно с ПРООН пересматриваем предложенную в этом году номенклатуру, чтобы убрать из нее случаи, когда из-за выбранной дозировки тот или иной препараты может поставить только один производитель. Мы хотим добавить все возможные варианты дозировок, которые допустимы для детей, чтобы в тендерах смогли принять участие новые производители".

При этом, по словам Литовченко, не все регионы правильно формируют заявки на препараты по детской онкологии для закупки. "Во многих регионах буквально через два-три месяца после поступления заканчиваются базовые препараты для химиотерапии. Но при этом у них на складах лежат дорогостоящие лекарства, которые используются реже, чем базовые, и, как следствие, у них истекают сроки хранения. Поэтому, мы, на основании статистики заболеваемости, хотим оценить, насколько правильно и адекватно регионы формируют свои заявки", - уточнила соучредитель фонда "Таблеточки".

Поспешат успеть

В целом, представители общественности благосклонно отнеслись к новой организации закупок лекарств. "Мы поддерживаем новый механизм организации закупок лекарств", - отмечает Ирина Литовченко.

По словам исполнительного директора благотворительного фонда "Пациенты Украины" Ольги Стефанишиной, в этом году Минздрав начал формировать номенклатуру закупок в феврале-марте, что внушало надежду, что закупки лекарств и вакцин через международные организации, в отличие от предыдущих лет, начнутся уже в апреле. "Несмотря на то, что сейчас формирование номенклатур Минздравом для закупок лекарств, вакцин и оборудование находится на финальной стадии, до сих пор Минздрав не может приступить к подписанию соглашений с международными организациями на 2017 год, поскольку нет утвержденных Кабмином номенклатур и паспорта бюджетной программы. Подготовка паспорта зависит как от Минздрава, так и от Минфина", - говорит Стефанишина.

В Минфине РБК-Украина сообщили, что Минздрав разработал проект паспорта, который был рассмотрен Минфином и направлен на доработку письмом от 5 мая. "По состоянию на 12 мая текущего года, доработанный проект паспорта от Минздрава не поступал", - сообщили в пресс-службе Минфина.

По мнению Стефанишиной, процесс подготовки закупки лекарств нужно ускорить, чтобы предупредить дефицит лекарств в 2017 году. "Если этого не будет сделано, мы снова окажемся в ситуации прошлого года, когда закупки опаздывают на год", - предупреждает она.

Вместе с тем, глава координационного совета общественной организации "Медконтроль" Игорь Щедрин не видит никаких особых отличий между динамикой организации закупок за средства госбюджетов 2016 года и 2017 года. "Действительно, процесс как бы начат, но тут ключевое - когда он будет закончен. Формирование номенклатуры - сложная история и конфликтная. Можно говорить, что Минздрав в этом году зачищает поле главспецов, чтобы не иметь конфликтов при формировании номенклатуры, и это нехорошо. Минздрав выстраивает ситуацию "шито-крыто"", - считает он.

Игорь Щедрин ожидает, что Минздраву удастся начать закупки за госсредства 2017 года не раньше осени. "И вот почему: судя по нынешней скорости подготовки закупок, готовую номенклатуру и заказ из регионов Минздрав получит только к осени. Итого ожидаем, что закупки 2017 года начнутся в самом конце осени - начале зимы. Пока предпосылок для другого, то есть более скорого старта закупок, я не вижу, - отмечает Игорь Щедрин. - Ни одна системная проблема с закупками (непрозрачное формирование номенклатуры, непрозрачные торги, отсутствие антимонопольного контроля, отсутствие контроля украинских правоохранительных органов, грязный лоббизм, подкупность главспецов) не решена. Это не позволяет надеяться на лучшую организацию закупок в сравнении с прошлым годом".

В Минздраве, напротив, уверены, что к концу мая проект постановления Кабмина по перечням лекарств для закупки будет подготовлен. "Планируем получить результаты по большинству нозологий (групп заболеваний, объединенных в одну госпрограмму, - ред.) до 15-20 мая. Параллельно с этим наши экспертные группы работают над положениями будущих техзаданий. Если не будет никаких препятствий, мы хотели бы к концу мая подготовить и подать проект постановления КМУ по отдельным направлениям", - заключила Наталья Дмитриева.