Новая карта страны: как ликвидация районов повлияет на жизнь украинцев

Верховная рада в середине июля утвердила новые границы районов, сократив их число в три с половиной раза. Авторы и сторонники нового административно-территориального устройства утверждают, что оно повысит эффективность управления на местах и сэкономит бюджетные деньги. 

В экспертной среде убеждают, что на самом деле не все так гладко. В Ассоциации городов указывают на "пробелы", допущенные во время формирования новых районов, которые могут "откатить" реформу децентрализации. Подробнее – в материале РБК-Украина.

Верховная рада в последний пленарный день перед летними каникулами приняла постановление, которым полностью перечертила все районы страны. Вместо 490 их теперь станет 136, гораздо больших по площади, с новыми райцентрами.

Этот шаг – один из этапов масштабной реформы децентрализации, которую запустила предыдущая власть и продолжает нынешняя. Уже в октябре во время очередных местных выборов украинцы будут избирать новые райсоветы.

Устаревшая структура районов, скроенная еще при Советском Союзе, с годами становится все более непропорциональной. Одни насчитывают по несколько тысяч жителей, тогда как другие – свыше 100 тысяч. А по европейским стандартам NUTS (Номенклатура территориальных единиц для статистики), от которых отталкивается Кабмин, в одном районе должно проживать примерно 150 тысяч человек.

К тому же границы 76 районов полностью совпадают с созданными на их территории общинами. Это значит, что между ними фактически идет дублирование полномочий. И эти "перекосы" центральная власть решила исправлять.

В профильном комитете Рады и министерстве утверждают, что оптимизация районов упростит координацию между разными ведомствами на местах – налоговой, судами, прокуратурой, пенсионным фондом и соцзащитой. И тем самым повысит эффективность государственного управления в регионах.

Кроме того, реорганизация районов сэкономит бюджету примерно 5 млрд гривен в год, отметил глава парламентского комитета по вопросам государственной власти Андрей Клочко ("Слуга народа").

"Ведь расходы на финансирование одной райгосадминистрации составляют около 10 млн гривен. При этом функции подразделений РГА часто дублируются. Те же специалисты РГА, которые являются профессионалами своего дела, смогут легко найти работу в структуре объединенных территориальных общин (ОТО), которые сегодня испытывают кадровый голод", – сказал РБК-Украина народный депутат.

Клочко выступает за создание новых районов (фото: wikimedia org / Inoveritas)

В планах – передать вопросы, связанные с образованием, содержанием центров предоставления административных услуг и другого коммунального имущества на уровень общин. Районам же оставят управление большими объектами инфраструктуры, которые обслуживают сразу несколько общин и не могут быть переданы на содержание какой-то одной из них.

Например, детско-юношеские спортивные школы (ДЮСШ), приюты, большие стадионы. Вдобавок на районном уровне будет логистика, ответственность за выполнение государственных программ, координация управлений пенсионного фонда, фискальной службы, соцзащиты и так далее.

Но как именно будут распределяться между районами и общинами больницы, школы, дома культуры и другое имущество все еще непонятно. Законопроект №3651, который должен разъяснить эти вопросы, парламент пока даже не рассмотрел в первом чтении.

Мнения и восприятие новой карты районов, утвержденной парламентом, разошлись. С одной стороны, есть профильный комитет и министерство, которые убеждают, что от нового устройства все окажутся в выигрыше. С другой – представители местного самоуправления, которые видят в нем множество "белых пятен" и "подводных камней". И самое главное – рядовые граждане – которые в принципе с осторожностью встречают любые кардинальные изменения.

Передел собственности

Больше всего украинцы опасаются тех неудобств, с которыми они могут столкнуться из-за переноса райцентров. Не придется ли им по несколько часов ехать за какой-нибудь справкой? Что будет с социальной инфраструктурой?

И в профильном комитете, и в министерстве заверяют: новое устройство районов никак не скажется на доступности услуг, которые граждане получают на местах. Для этого есть ЦПАУ, которые на сегодня расположены в половине общин. Их никуда перемещать не собираются, пояснил РБК-Украина советник министра развития общин и территорий Иван Лукеря.

Он приводит пример. Одна из общин, которая ранее была в составе Корсунь-Шевченковского района Черкасской области, теперь вошла в укрупненный Черкасский район. В этой общине есть свой ЦПАУ, который предоставляет 136 административных услуг, шесть из которых очень важны для людей. Это в том числе и те услуги, которые предоставляют органы государственные власти – пенсионный фонд или соцзащита.

"Как это выглядит на практике? По соцзащите или по пенсиям, например, человек приходит в свой ЦПАУ, сдает документы. Раз в месяц администратор центра отправляется в территориальное подразделение соцзащиты или фонда, который расположен в райцентре, отдает эти документы и там завершается вся обработка. Для жителя этой общины после укрупнения района абсолютно ничего не изменится. Он как получал все эти услуги в ЦПАУ, так и будет там их получать", – рассказал советник министра развития общин и территорий.

Там, где пока нет своего ЦПАУ, люди смогут получить услуги в ближайшем центре. По словам Лукери, до конца следующего года, максимум – в течение двух лет, правительство планирует обустроить эти центры во всех общинах, где их еще нет.

Люди смогут получить услуги в ближайшем ЦПАУ (фото: 5 facebook com decentralizationua)

Закрытие ЦПАУ – одна из основных "страшилок", которыми пугали людей противники реформирования районного уровня, говорит Андрей Клочко. На самом деле, центры админуслуг вместе с инфраструктурой, наоборот, будут переданы на уровень объединенных территориальных общин, уточнил парламентарий.

"Сегодня в комитете готовится ко второму чтению законопроект (№2679) по оптимизации сети и функционирования ЦПАУ и усовершенствованию доступа к админуслугам, которые предоставляются в электронной форме. Документ решит все эти вопросы", – сказал Клочко.

В этом законопроекте, среди прочего, предусмотрено, что большинство услуг можно будет получить онлайн, не выходя из дома, а сами документы – получить по почте.

Ничего, по большему счету, не изменится и в плане доступности школ или больниц, отметил Лукеря. После принятия законопроекта №3651 часть больниц может остаться в собственности районов, часть – отойдет общинам. Но территориальное расположение – как образовательных, так и медицинских учреждений – останется прежним.

"Все школы автоматически перейдут в собственность общин. Если же община не в силах содержать школы и ребенок не может получать образование, то это плохая община, ее нужно реорганизовать. Второе – в общинах есть амбулатории. Для больниц будет переходной период, за который общины постепенно будут переводить их из районного уровня в свою коммунальную собственность. Но больница – это только стены, а сами услуги финансируются через Национальную службу здоровья (НСЗУ)", – обьяснил советник министра.

С пенсионным фондом, судами, полицией и прокуратурой немного другая ситуация. Руководство этих ведомств будет само решать, как организовать свою сеть под новое административно-территориальное устройство, исходя из нагрузки и доступности. Пока планируется, что управления пенсионного фонда перенесут в новые райцентры, но в пределах района откроются их структурные подразделения.

Белые пятна

В Ассоциации городов Украины более категоричны по поводу нового устройства районов. Исполнительный директор АГУ Александр Слобожан остерегается, что реорганизация районного уровня, если не "похоронит", то явно застопорит реформу децентрализации.

Один из рисков состоит в том, что точный объем полномочий у районов вплоть до местных выборов останется под вопросом. В правительственном плане принятие изменений в закон про местные государственные администрации, местное самоуправление и Бюджетный кодекс стоит после 25 октября, уточнил Слобожан. Поэтому в АГУ полагают, что в случае проигрыша правящая команда может замкнуть максимум полномочий на главах РГА, которых назначает президент.

"Что подтверждает эти вещи? Во-первых, введение императивного мандата, который может заблокировать работу местных советов. Второе – законопроект, зарегистрированный главой профильного комитета Андреем Клочко, который предусматривает, что все земельные вопросы принимаются 2/3 от состава местного совета. Дальше у них в планах утвердить, что для решений по коммунальной собственности нужно 3/4 голосов, а по бюджету 100%", – отметил изданию Слобожан.

По его словам, даже небольшая провластная фракция сможет заблокировать эти решения, если будет на то указание "из центра".

"То есть стоит задача заблокировать принятие решений местными советами, чтобы потом огласить их недееспособными, передать их полномочия РГА и ввести централизацию власти по типу Беларуси. В изменениях в Конституцию, пока что отозванных Зеленским, было как раз предусмотрено, что в случае, если совет недееспособен, влючается префект", – добавил исполнительный директор АГУ.

Деление на новые районы не отвечает европейским стандартам (фото: facebook com decentralizationua)

Более того, вопреки заявлениям Кабмина, новое деление не соответствует европейским стандартам NUTS, а диспропорция между количеством жителей в районах лишь усилилась, говорит Слобожан. По его словам, если раньше разница между ними составляла 20 раз, то сейчас число их обитателей отличается в 60 раз. Все из-за того, что теперь города областного значения решили включить в состав районов. Хотя до этого они были отдельными структурными единицами.

"Например, есть Харьковский район, где 1,7 млн жителей. И Надворнянский район с 86 тысячей жителей. Вопрос заключается в том, как сформировать структуру управления, например, в службе по делам детей и молодежи. Она рассчитывается по количеству населения. То есть в Надворнянском районе будет пять человек, а в Харьковском – 120", – сказал исполнительный директор АГУ.

В будущем эта непропорциональность между районами обернется тем, что, присоединившись к Евросоюзу, Украина не сможет получать финансовую поддержку от его структурных фондов, уточнил Слобожан.

Кроме того, некоторые районы были сформированы таким образом, что расстояние от крайней точки к центру составляет 160-180 километров. И это заметно прибавит неудобств жителям, которым придется тратить на дорогу к новому райцентру по несколько часов, добавил исполнительный директор Ассоциации.

По его словам, часть районов была сформирована сугубо по политическим договоренностям, а не по евростандартам и украинской методике, утвержденной правительством.

Но самая большая проблема, на которую указывает Слобожан, касается финансирования. По сути, районы переделили, но проблема передачи средств повисла в воздухе.

В чем суть проблемы? Раньше районные бюджеты формировались за счет 60% НДФЛ, который собирался на территории всех сел, поселков и городов районного значения. То, что собиралось на территории городов областного значения – 60% оставалось у них, 15% отправляли в областной бюджет и 25% – в государственный бюджет. Так же было и у объединенных общин.

Сейчас же, согласно новому районированию, например, город Харьков и все другие города областного значения как часть районов будут получать 0% НДФЛ, имея огромные расходы – образование, медицина и прочее. В то же время эти 60% НДФЛ получит районный уровень, у которого минимум расходов, обратил внимание Слобожан.

С реформой децентрализации могут возникнуть трудности (фото: twitter com falledlenin)

Поставить точку в этом вопросе мог бы законопроект №3614, который разделяет доходы и расходы между бюджетами районов и территориальных общин. Согласно этому документу, 60% НДФЛ должны оставаться в общинах. Но прежде чем уйти на каникулы депутаты приняли его только в первом чтении, отложив на осень.

"Пока эти изменения в Бюджетный кодекс не приняты, есть угроза того, что все общины будут лишены средств. Фактически этим ставится крест на реформе базового уровня и на бюджетной децентрализации. И, конечно же, никаких услуг жители общины не смогут получать", – рассуждает Слобожан.

Хотя в профильном комитете от такого сценария отмахиваются. Там уверяют, что никто не будет забирать у общин 60% собранного ими налога.

"С нового бюджетного года каждая из них перейдет на прямые межбюджетные отношения с госбюджетом. Тот финансовый ресурс, который получат ОТО с нового года, благодаря изменениям в Бюджетный кодекс – они уже приняты в первом чтении – позволит решить многие существующие сегодня проблем с ремонтом помещений, обеспечением школ и больниц всем необходимым", – сказал Андрей Клочко.

В то же время он не исключает, что после местных выборов депутаты ликвидируют райсоветы, а на уровне района представлять государственную власть будут префекты. Но для этого необходимы изменения в Конституцию. В конце прошлого года президент Владимир Зеленский уже вносил в парламент такой документ.

Но из-за споров, развернувшихся вокруг отдельных его норм, он вскоре был отозван. По прогнозам Клочко, доработанный документ с изменениями в Основной закон может быть предварительно одобрен уже на осенней сессии Рады.