Як в Україні підвищити акцизи і не загнати бізнес в тінь, людей - у злидні, а країну - в СРСР

Про користь і шкоду від акцизів для держави, бізнесу і громадян, про виразки вітчизняної податково-митної практики та ліки проти корупції, про те, як державі стати багатою, бізнесу не піти в тіньові засвіти, а українцям перетворитися на справжніх європейців, - читайте в колонці експерта Економічної Експертної Платформи, старшого економіста CASE Україна Володимира Дубровського.

Акцизні податки у країнах встановлюються з подвійною метою: з одного боку - щоб штучно зменшити споживання певних типів товарів за рахунок еластичності попиту, з іншого – задля наповнення бюджету в спосіб, менш шкідливий, ніж більшість інших податків. В Україні акцизні податки відіграють також істотну роль у формуванні доходів бюджету. Так, минулого року акцизні податки забезпечили 190 млрд грн надходжень, або 2,9% ВВП (у країнах ОЕСР в 2020 році цей показник складав у середньому 3,0%), випередивши надходження від податку на прибуток (ПнП, 159 млрд грн).

Здавалося б, акцизи мають бути відносно менш шкідливим для економіки резервом для підвищення надходжень, адже, по-перше, непрямі податки за даними досліджень ОЕСР взагалі менш шкідливі для зростання, ніж прямі (такі як ПДФО, ЄСВ та ПнП); по-друге, акцизи на алкоголь та нікотиновмісні вироби спотворюють економічну поведінку у "корисний" бік, на відміну від більшості інших податків. Але є щонайменше два застереження.

Акциз має приблизно відображати ті ризики, які відповідний товар несе. З цієї точки зору не всі акцизи однаково корисні та виправдані. Насамперед, в Україні досі існує акциз на автомобілі – анахронізм совєцьких часів, коли акцизами обкладалися "предмети розкоші", до яких, разом з кольоровими телевізорами, шкіряним взуттям, шоколадом і кавою, також належали легкові авто. За часів Незалежності він був встановлений на заборонному рівні для уживаних авто з метою "захисту національного виробника".

Цей протекціонізм, як і у більшості інших випадків, повністю провалився, нанісши українській економіці шкоду на десятки мільярдів доларів США. Але акциз залишився, хоча і менш драконівський, тепер вже пролобійований імпортерами нових авто. Він продовжує наносити збитки економіці в розмірі близько 1,5 млрд доларів щорічно, проте тепер його скасуванню пручається Мінфін, оскільки боїться втрати надходжень. Між тим, дослідження показують, що у разі скасування акцизу надходження не постраждають (будуть компенсовані через ПДВ), зате виросте купівельна спроможність доходів українців.

Також прикладами невдалого використання акцизів є встановлення однакових ставок для тютюнових виробів різного ступеню ризику для здоров’я, що всупереч європейській та світовій практиці зробила Україна; або намагання підвищити акциз на скраплений газ до рівня бензину і дизпалива відповідно до енергетичної цінності. У першому з цих випадків, всупереч поширеному упередженню, основний ризик для здоров’я несуть саме продукти згорання тютюну. Проте вони відсутні у диму від нагрівання або випаровування. Нікотин викликає звикання, але шкода здоров'ю саме від нього якщо і є, то багаторазово менша. У другому ж випадку - шкідливі викиди при спалюванні скрапленого газу у двигунах внутрішнього згорання приблизно вдвічі менші, ніж при роботі на бензині.

Оскільки акциз встановлюється насамперед заради стимулювання певної поведінки споживачів, він має підштовхувати їх не просто зменшувати споживання (що далеко не завжди можливо), але й переходити до продуктів, що завдають меншу шкоду. А це потребує додаткових витрат, таких як придбання приладів для нагрівання тютюну і встановлення ГБО. Відповідно, податок на товари меншого ризику має бути настільки меншим, щоб не лише компенсувати ці додаткові витрати, але й заощадити гроші споживача.

Зокрема, щодо тютюну це вирішується через запровадження різних розмірів ставок акцизного податку в залежності від ступеня ризику для здоров’я та у відповідності з практикою країн-членів ЄС (законопроєкт № 11090, що імплементує в національне законодавство України норми Директиви 2011/64/ЄС). Діючий акциз на скраплений газ відповідає цьому принципу, і нещодавно ухвалений КМУ план поступового підвищення акцизів на пальне до мінімальних значень, передбачених Директивою ЄС з оподаткування енергії 2003/96/EC, теж не порушує його.

Проте підвищення акцизів, неминуче в рамках гармонізації з нормами ЄС, може, як не парадоксально, зашкодити іншій, фіскальній, функції цих податків. Адже для будь-якого податку діє "крива Лафера": здоровий глузд підказує, що вища ставка створює більший стимул для ухилення. Тож понад певний її рівень надходження перестають зростати, а далі починають зменшуватися. Цей рівень залежить від здатності держави забезпечувати виконання законів. А з цим в Україні все в рази гірше, ніж у наших західних сусідів, не кажучи вже про країни Північно-Західної Європи. Тому перш ніж підвищувати акцизи, потрібно превентивно закрити можливості для їхнього обходу через виготовлення (або імпорт) та реалізацію "лівого" товару. Це частина загального принципу: спочатку – "європейські" принципи та інституції, потім – (обтяжливі та дискреційні) європейські норми.

На жаль, з цим справи в Україні кепські, незважаючи на те, що торгівля підакцизними товарами обставлена усіма можливими регуляціями. Так, на додачу до фіскалізації розрахунків, обов’язкового ведення товарного обліку на підставі первинних документів з щоденними інвентаризаціями та ліцензування, усіх, хто має справу з етиловим спиртом або автомобільним пальним, з 2019 року зобов’язали встановити лічильники, які в режимі реального часу повідомляють податківцям про запаси рідин. А на упаковки тютюнових і алкогольних виробів наклеюють акцизні марки.

Попри це рівень "тіньових" продажів пального та алкоголю протягом багатьох років коливався близько 30%, а сигарет – у 2018-2020 роках тримався в межах 6% через більш-менш оптимальну акцизну політику. Але вже 2022 року сигаретна "тінь" зросла до 19% і тримається на рівні близько 20% останні роки. Усе разом завдає бюджету умовних збитків на 35-40 млрд грн на рік.

Це, зокрема, переконливо свідчить, що ані тотальна фіскалізація другої та третьої груп платників єдиного податку, ані ще більш драконівські заходи, передбачені Національною стратегією доходів, які повністю вихолощують спрощену систему оподаткування, не лише не є "срібними кулями" у боротьбі з тіньовою економікою, але й взагалі навряд чи принесуть скільки-небудь помітні збільшення надходжень. Натомість заженуть ще одну частину ФОП у повну "тінь".

Натомість, як показує досвід 2023 року, дієвим може бути покращення адміністрування, особливо на тлі демонополізації ринків. Адже для фахівців не секрет, де саме розташовані "підпільні" міні-НПЗ, що виробляють неякісне і неоподатковане "ліве" пальне, через які АЗС воно збувається, хто є власниками та "кришами" цього бізнесу, тощо. Так само і з сигаретами, які виробляються на підпільних фабриках, або у "третю зміну" на напівлегальних виробництвах, що проходить непоміченим податківцями та БЕБом.

Співставлення податкового навантаження наочно демонструє аномалії по кількох таких підприємствах-виробниках в Україні, податкове навантаження яких на порядок менше, ніж у сумлінних платників податків. На спиртзаводах діють акцизні пости, але подекуди вони "не помічають" не передбачену проектом трубу перед лічильником, через яку спирт іде "наліво" десятками тон на день, або "третіх змін", на яких виробляється "позаплановий" контрафакт. Нарешті, для збуту такої продукції через легальні торгівельні мережі (платникам єдиного податку заборонено займатися таким бізнесом) потрібні документи, які за невелику плату надають "конверти". Усі зазначені проблеми можуть і мають вирішувати податківці та БЕБ.

Гарним підтвердженням цього може бути ринок пального. За непрямими оцінками, напередодні російського вторгнення, у 2020 році, "тінь" там складала близько 30%. За настпуні роки доступні лише приблизні оцінки реального споживання, засновані на кількості страхових договорів, яку публікує МТСБУ. Вони показують, що середньорічна тіньова частка зменшилася в 2023 році до 13%, порівняно з 2020-2022-м, у яких частка "тіні" коливалась в межах 30-34%.

Це частково пов’язано з перебудовою ринку: на заміну монополізованому імпорту залізницею з Росії та Білорусі, а також виробництву Кременчуцького НПЗ (і там, і там, ймовірно, існували глибоко вкорінені "схеми") прийшли сотні нових трейдерів, що возять пальне автотранспортом через західний кордон. Але, мабуть, головним фактором стала діяльність ТСК ВР з питань економічної безпеки, яка змогла обробити та надати податківцям неспростовні факти (часто засновані на даних самої ДПС!), які змусили до певних дій. В результаті, частка "тіні" на ринку пального скоротилася до 13-15% (за різними підрахунками). Якщо так піде й далі, то є непоганий шанс, що підвищення акцизів в порядку гармонізації з Директивою ЄС не буде сприяти зростанню тіньового ринку, натомість принесе очікувані надходження до бюджету.

На відміну від ринку пального, на ринку сигарет спостерігається бум "тіні": 19% за результатами 2023 року, і 23,5% у четвертому кварталі. Вочевидь, на цьому ринку бракує спроможності наглядати за дотриманням законодавства, відтак і готовності до гармонізації ставок з ЄС. Виключенням можуть бути нагрівальні системи ("стіки"), де, за даними Grоwford Institute, тіньова частка складає менше 1% – ймовірно через технічні чинники: недоступність технології для "лівих" виробників. Але на них, як обґрунтовано вище, як раз мають діяти менші акцизи.

Натомість, запровадження акцизу на рідини для вейпів загнало цей ринок у майже суцільну "тінь", що, вочевидь, свідчить про щонайменше завищену ставку податку. Так само малоуспішною була боротьба с "тінню" на ринку алкоголю: 38% залишалися в "тіні" минулого року. Змін у частці "тіні" за останні 5 років майже не відбулося (середня "тінь" за 2018-2022 склала близько 40%).

Отже, суттєво скоротити обсяги тіньового обороту підакцизних товарів, який минулого року призвів до умовних недонадходжень бюджету на суму 40-45 млрд грн, і таким чином підготувати Україну до неминучої у даному питанні гармонізації ставок з ЄС – можливо. Але це потребує радикального покращення адміністрування. І тут немає альтернативи повному "перезавантаженню" корумпованих та зрощених із злочинцями контролюючих та правоохоронних органів, особливо ДПС та ДМС і неефективного БЕБ. Аби очистити їх від тих, хто "кришує" масштабні схеми ухилення від податків, необхідне прийняття трьох законопроєктів: №9243, №6490д, №10088.

Аналогічні заходи потрібні для закриття інших масштабних схем, таких як контрабанда і "сірий імпорт" (умовні збитки бюджету сягають 80-150 млрд грн на рік), оптимізація через офшори (13-28 млрд грн на рік), "конвертаційні центри" (20 -30 млрд грн на рік, але, ймовірно, більше, оскільки вони ж допомагають реалізовувати низку інших схем) та повністю неофіційне підприємництво, а також зловживання спрощеною системою оподаткування. Чесні, неупереджені, кваліфіковані податківці, митники і детективи БЕБ – це необхідна передумова для реалізації будь-яких обтяжливих заходів з гармонізації наших акцизних податків з Директивами ЄС, і достатня умова для збільшення бюджетних надходжень на сотні мільярдів гривень без погіршення умов для чесного бізнесу і громадян.