Децентрализация как недооцененная реформа
Сегодня очень много критиков любой власти. С приближением выборов их количество растет в геометрической прогрессии. Тотальная "зрадофілія" - это навязывание обществу широкомасштабного негативизма, неприятия любой позитивной новости в политическом или социально-экономической жизни страны. Еще великий Уинстон Черчилль понимал важность донесения правды до общества. Его слова: "Ложь успевает обойти полмира, пока правда надевает штаны" как никогда актуальна для нашей страны.
Украина за последние несколько лет преодолевает путь, который некоторые европейские страны проходили веками. Реформирование экономического, государственного, социального и политического пространств началось именно после Революции достоинства. Эти реформы продолжаются и сейчас.
С точки зрения истории прошло очень мало времени, чтобы говорить об их окончании или окончательных результатах. Понятно, что общество хочет быстрых позитивных изменений. Это свойственно человеку. Но еще человек отличается от животного тем, что кроме желаний на его оценку ситуации влияет умение мыслить, анализировать, трезво оценивать весь спектр факторов и обстоятельств. Итак, попробуем хотя бы частично "одеть правде штаны".
Есть одна реформа в Украине, о которой уже сегодня можно говорить как об удачной и эффективной. К сожалению, многочисленные эксперты, специалисты, представители медиа, политики не всегда отдают должное именно этой реформе.
Сегодня можно утверждать, что реформа местного самоуправления и децентрализации власти является одной из самых успешных среди инициированных в Украине реформ и такой, что приближается к достижению поставленной цели.
Итогом 2017 года стало создание 665 объединенных территориальных общин (далее – ОТО), которые в этом году перешли на прямые межбюджетные отношения с Государственным бюджетом Украины. Образовалась значительное количество состоятельных общин, которые нацелены эффективно управлять собственными делами.
2018 год должен закрепить и развить этот успех. 29 апреля прошли первые местные выборы еще в 40 объединенных территориальных общинах. По данным Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины, еще около трех десятков объединенных территориальных общин ждут назначения первых местных выборов.
В целом в соответствии с перспективными планами формирования территорий общин областей предусмотрено создание 1200 ОТО.
Также есть все основания надеяться, что в 2018 году будет успешно продолжено секторальную децентрализацию в сфере образования, медицины, других сферах.
Уже создано 519 опорных школ, 221 из которых находится в ОТО. Также органами местного самоуправления (далее – ОМС) было принято на баланс более 37% общеобразовательных учебных заведений по стране.
Согласно Основам законодательства об охране здоровья и постановлению правительства "Об утверждении Порядка создания госпитальных округов" от 30 ноября 2016 года, в Украине создаются госпитальные округа.
На выполнение медицинской реформы создано 83 госпитальных округов и 41 госпитальная рада в большинстве областей. Сейчас госпитальные округа не созданы лишь в Закарпатской, Николаевской, Сумской и Харьковской областях.
Кроме того, 30 января этого года вступил в силу закон Украины "О государственных финансовых гарантиях медицинского обслуживания населения" от 19 октября 2017 года № 2168-VIIІ. Также 14 ноября 2017 года парламентом принят внесенный президентом Украины закон Украины "О повышении доступности и качества медицинского обслуживания в сельской местности"
от № 2206-VIII, который предусматривает повышение доступности и качества медицинского обслуживания на уровне первичной медицинской помощи в сельской местности. Этого планируется достичь посредством, осуществления профессионального консультирования врачом-специалистом и выполнения установленных им медицинских назначений медицинским работником, укомплектование учреждений здравоохранения необходимым оборудованием и стартовым набором лекарств для оказания первичной медицинской помощи, а также создания надлежащей инфраструктуры.
С 1 июля 2018 года расходы на предоставление первичной медицинской помощи будут осуществляться из государственного бюджета по отдельной программе. В течение первого полугодия такие расходы будут финансироваться из местных бюджетов за счет медицинской субвенции, которая составляет 5,2 млрд грн.
Успешной оказалась и децентрализация в сфере предоставления административных услуг. Из 756 центров предоставления административных услуг 102 созданы органами местного самоуправления (из них 88 работают в объединенных территориальных общинах). EGOV4Ukraine, проект поддержки Программы "U-LEAD с Европой", начал процедуру закупки эффективной информационной системы для Центров предоставления административных услуг в Украине (далее – ЦПАУ).
При этом уже сейчас Государственное агентство по вопросам электронного управления Украины приглашает ЦПАУ подать свои заявки для участия в пилотном внедрении Информационной системы "Программный комплекс автоматизации Центров предоставления административных услуг", который разрабатывается в рамках проекта поддержки электронного управления для децентрализации в Украине EGOV4UKRAINE. Система будет запущена в пилотном режиме в 10 ЦПАУ до октября 2018 года, а затем внедрена в небольших центрах предоставления административных услуг по всей Украине в течение следующих трех лет.
Другое важное направление в 2018 году – это децентрализация дорожной отрасли и инфраструктурной отрасли в целом. Государственное агентство автомобильных дорог Украины будет отвечать примерно за 50 тыс. км дорог преимущественно национального и международного значения. При этом 120 тыс. км дорог перешли в зону ответственности органов местной власти.
С 2018 года в составе специального фонда государственного бюджета создается Государственный дорожный фонд в размере 37 млрд грн (согласно законам Украины "О внесении изменений в закон Украины "Об источниках финансирования дорожного хозяйства Украины" относительно усовершенствования механизма финансирования дорожной отрасли" и "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно усовершенствования механизма финансового обеспечения дорожной отрасли").
За счет средств Государственного дорожного фонда для местных бюджетов предусмотрено 11,5 млрд грн субвенции на финансовое обеспечение строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения, улиц и дорог коммунальной собственности в населенных пунктах.
***
В то же время дальнейший процесс реформы ставит перед ее субъектами новые задачи и вызовы.
В частности, существует проблема с решением статуса районных советов там, где территория района полностью охвачена одним или несколькими объединенными территориальными общинами. По состоянию на сегодня, таких районов насчитывается 16, еще в 112 районах объединилось от 50% до 99% территориальных общин. Следовательно, есть все основания утверждать, что в ближайшем будущем большое количество районных советов останутся без полномочий, поскольку такие полномочия фактически перейдут к органам местного самоуправления объединенных территориальных общин.
Теоретически существует несколько путей решения данной проблемы: ликвидация района и включения соответствующих ОТО в другой район; установление принципа, согласно которому в таких случаях следующие выборы районного совета не проводятся и т. п.
В Аппарате Верховной рады Украины зарегистрирован ряд законопроектов, предусматривающих правовые механизмы решения указанной проблемы. В частности, это проект закона Украины "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно функционирования районных советов" (реестр. № 4165 от 29 февраля 2016 года) и проект закона Украины "О порядке образования, ликвидации районов, установления и изменения их границ" (№ 6636 от 22 июня 2017 года).
Еще одной проблемой является решение вопроса так называемых агломераций. Другими словами – урегулирование возможности присоединения небольших населенных пунктов в города областного значения. Процесс добровольного объединения территориальных общин приводит к тому, что крупные города могут быть "зажаты" территориями объединенных общин городов-спутников и не будут иметь возможности развиваться и укреплять свою инфраструктуру в соответствии с потребностями населения.
Частично указанную проблему решает принятый Верховной радой Украины закон Украины "О внесении изменений в закон Украины "О добровольном объединении территориальных общин" относительно добровольного присоединения территориальных громад сел, поселков к территориальных общин городов республиканского Автономной Республики Крым, областного
значения № 2379-VIII. Кроме того, на рассмотрении парламента находится проект закона Украины "О городских агломерациях" (реестр. № 6743 от 17 июля 2017 года), который определяет правовые основы функционирования городской агломерации как формы многоцелевого сотрудничества территориальной общины города-центра агломерации и территориальных общин сел, поселков, городов, находящихся в зоне влияния города-центра агломерации, и которые имеют интенсивные хозяйственные, трудовые, культурно-бытовые связи с городом-центром агломерации, с целью совместной реализации отдельных функций местного самоуправления
Отдельно следует обратить внимание и на проект закона "О внесении изменений в закон Украины "О добровольном обьединении территориальных общин" по суб'ъектам добровольного обьединения общин (№ 7308 от 17 ноября 2017 года), который позволяет объединяться территориальным общинам, которые не имеют общей границы.
В органы исполнительной власти и президента Украины неоднократно обращались представители территориальных общин, которые не могут объединиться в связи с отсутствием общей границы. Приведенная ситуация достаточно часто возникает вследствие нежелания одной из общин, предусмотренных планом формирования территорий общин области, входить в состав предложенной ей объединенной территориальной общины.
Вследствие этого в территории будущей ОТО образуется разрыв, который искусственно блокирует ее создание. При таких условиях все иные органы местного самоуправления, которые поддерживают создание соответствующей объединенной общины, поставлены в зависимость от иногда весьма волюнтаристского решения одной местной рады.
Отдельно следует обратить внимание на проект закона Украины "О принципах административно-территориального устройства Украины" (№ 8051 от 22 февраля 2018 года), которым предлагается определить принципы административно-территориального устройства Украины, порядок образования, ликвидации, установления и изменения границ административно-территориальных единиц.
Есть все основания надеяться, что парламент в 2018 году сможет рассмотреть упомянутые выше инициативы или совместно с другими субъектами реформы местного самоуправления наработает новые, что позволит вывести процесс децентрализации власти на следующий уровень.
Кроме того, существуют концептуальные предложения по совершенствованию законодательства Украины в сфере местного самоуправления и децентрализации власти:
1. Разработка и принятие закона относительно осуществления контроля за решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, остановки таких решений по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд.
При этом введение в действие такого закона может быть осуществлено еще до внесения изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти и введения института префекта, поскольку контроль за решениями органов местного самоуправления предусмотрен непосредственно действующей частью второй статьи 144 Конституции Украины. Это создаст дополнительные гарантии (наравне с судебными) для защиты прав и свобод граждан от произвола местных элит, обезопасит бизнес от неправомерного вмешательства и давления.
К президенту Украины неоднократно обращаются как граждане, так и представители субъектов хозяйствования с жалобами на неправомерные действия должностных лиц местного самоуправления, вымогательство неправомерной выгоды и создание преград в ведении бизнеса.
В существующем на сегодняшний день правовом поле единственным решением этих проблем является обращение в суд, однако процедура судебного разбирательства является достаточно длительной, в то время как институт надзора за решениями органов местного самоуправления позволит оперативно пресекать неправомерные решения, нарушающие права и свободы человека, гражданина.
2. Разработка и принятие закона Украины "О местном референдуме" как важный механизм реализации местного самоуправления территориальными общинами без существования которого невозможно реализовать существующие многочисленные нормы законодательства по вопросам местного самоуправления.
По состоянию на сегодня в Аппарате Верховной рады Украины зарегистрировано несколько законопроектов по соответствующему вопросу, однако все они содержат существенные концептуальные и методологические недостатки, которые делают сомнительным целесообразность их принятия даже в первом чтении за основу.
3. Закрепление на уровне законов Украины порядке передачи объектов общей собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, которые находятся в управлении районных рад и расположены в пределах добровольно объединенных территориальных общин в собственность новообразованной добровольно объединенной общины.
4. Наработка и принятие системного закона относительно усовершенствования законодательства по вопросам местных выборов.
Наличие пробелов в избирательном законодательстве привело к тому, что Центральной избирательной комиссией в части ОТО, документы по которым переданы в этот государственный орган для назначения первых местных выборов, такие выборы не были назначены на 29 апреля этого года.
Подытоживая сказанное выше, следует отметить, что органы местного самоуправления при поддержке органов исполнительной власти довольно успешно внедряют реформу местного самоуправления на практике. В 2017 году был пройден первый этап секторной децентрализации и заложены основы для развития реформы в 2018 году.
В то же время, к сожалению, законодательное регулирование не всегда успевает оперативно реагировать на проблемы, возникающие на практике, а это вызывает "застревание" отдельных аспектов реформы.
***
Финансовая основа реформы была заложена еще в 2014 году, когда ряд изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Украины обеспечила основы эффективной фискальной децентрализации, что значительно усилило материально-финансовую способность ОМС. ОТО имеют бюджетный статус города областного значения, который установлен статьей 64 Бюджетного кодекса Украины. Соответственно, в отличие от других ОМС, органы местного самоуправления ОТО напрямую получают в свои бюджеты финансовые ресурсы в виде межбюджетных трансфертов из Госбюджета на выполнение делегированных (предоставленных государством) полномочий, оговоренных статьей 89 Бюджетного кодекса Украины, то есть средства медицинской, образовательной и других субвенций (другие бюджеты сел, поселков, городов эти средства не получают, поскольку такие местные рады не уполномочены осуществлять соответствующие расходы. Они не влияют на ряд местных дел, потому что полномочия принадлежат органам публичной власти района). В результате увеличиваются средства бюджетов ОТО и их возможности по управлению местными делами.
Так, например, в 2017 году прирост поступлений в местные бюджеты по сравнению с 2016 годом составил 31%, или 45,3 млрд гривен.
Поступления в местные бюджеты от налога на недвижимое имущество выросли на 70,9% (1 млрд грн). В 11 регионах темпы роста выше среднего по Украине. Самые высокие – в Винницкой, Закарпатской, Львовской, Черновицкой, Днепропетровской областях. Поступления от единого налога выросли на 35,7% (6,1 млрд. грн.). В 15 регионах из 25 темпы роста – выше среднего. Самые высокие – в Закарпатской, Ивано-Франковской, Ровенской, Волынской областях.
В 2018 году на прямые отношения с государственным бюджетом перешли 1288 местных бюджетов: 24 областные бюджеты, 148 бюджетов городов областного значения и бюджет. Киева, 450 районных бюджетов и 665 бюджетов ОТО. Базовую дотацию из госбюджета будут получать 930 местных бюджетов, реверсную дотацию – 223.
Госбюджет на 2018 год, сохраняя уже существующие доходы местных бюджетов, одновременно предусматривает и новые источники их формирования. Так, например, с 1 января 2018 года в местные бюджеты зачисляется 5% рентной платы за пользование недрами для добычи отдельных видов полезных ископаемых.
В местные бюджеты зачисляется 100% единого налога, который уплачивается плательщиками четвертой группы (сельхозпроизводителями), тогда как в 2017 году в местные бюджеты зачислялось 86%.
К источникам доходов добавлен новый вид поступлений – от утверждении Лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей и установление размера платы за выдачу лицензий на осуществление хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей.
Если добавить к этому перечню уже упомянутые средства Государственного дорожного фонда, есть все основания утверждать, что ОМС, которые активно приняли участие в процессе добровольного обьединения территориальных общин, получили уникальные возможности значительно улучшить условия жизни в соответствующих населенных пунктах.
Однако местные общины как крупных областных центров, так и небольших населенных пунктов не должны рассчитывать исключительно на поддержку из госбюджета, а искать взамен новые пути привлечения средств и развития собственного потенциала.
ОМС должны активизировать свою работу в направлении привлечения инвестиций для развития общин.
Со своей стороны государство в 2018 году продолжает оказывать финансовую поддержку на реализацию проектов инвестиционного и регионального развития:
- 6 млрд грн – за счет средств Государственного фонда регионального развития,
- 5 млрд грн – субвенция на осуществление мероприятий относительно социально-экономического развития отдельных территорий,
- 1,9 млрд грн – субвенция на формирование инфраструктуры объединенных территориальных общин,
- 1 млрд грн – субвенция на реализацию мероприятий, направленных на развитие системы здравоохранения в сельской местности.
В первом квартале 2018 года сохраняется положительная динамика наполнения местных бюджетов. Так, за первый квартал этого года доходы общего фонда местных бюджетов в расчете на 1 человека выросли на 16,4% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года.
Расходы специального фонда местных бюджетов за январь-март 2017 и 2018 годы в расчете на 1 человека показали такую тенденцию увеличения:
- капитальные расходы – на 24,5%;
- строительство и региональное развитие – на 54,8%;
- жилищно-коммунальное хозяйство – на 28,6%.
Есть ли проблемы в проведении этой реформы? Ответ: однозначно да, но нет ни одной, которую нельзя не решить.
Одна из проблем - диспропорция объединения сельских общин в различных областях. Прежде всего, следует отметить, что говорить об отставании конкретных областей именно в аспекте формирования сельских ОТО не совсем корректно. Косвенным подтверждением этого является то, что традиционные "сельскохозяйственные" области согласно данным ежемесячного мониторинга процесса децентрализации, который проводит Минрегион, показывают стабильные индикаторы процесса добровольного объединения.
В данном случае стоит говорить об общей для всей Украины тенденции, которая характеризуется нежеланием сельских общин активно приобщаться к процессу добровольного объединения и опасением того, что этот процесс приведет к ухудшению жизни общин и их жителей.
С одной стороны, сказанное можно объяснить низким в сельской местности количеством высококвалифицированных кадров, которые способны эффективно распоряжаться средствами местных бюджетов и расширенными полномочиями, что их органы местного самоуправления ОТО получили в ходе процесса децентрализации. Отсюда уверенность жителей сел и небольших поселков в том, что они не смогут самостоятельно обеспечивать реализацию экономических, инфраструктурных, социальных проектов в своих общинах.
Ярким примером этого могут быть неоднократные жалобы на ужасное состояние дорог в сельской местности с одновременным утверждением о том, что их ремонт невозможно провести за счет средств местного бюджета даже при условии, что такой бюджет перейдет на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом.
С другой стороны, и до сих пор существует низкая информированность населения сельских общин о преимуществах, которые предоставит им децентрализация и добровольное объединение. В определенной мере скепсис населения искусственно поддерживается отдельными представителями районных рад, которые боятся, что районные рады будут вынуждены передать абсолютное большинство полномочий и материальных активов радам ОТО.
Одним из первоочередных мероприятий стимулирования к объединению именно сельских общин должно стать принятие парламентом изменений в законодательство, которые предоставят органам местного самоуправления объединенных территориальных общин честные, прозрачные правила и безусловные права на распоряжение землей, как одним из источников дохода общин.
Речь, среди прочего, идет о предоставлении возможности распоряжаться землей за пределами населенных пунктов, а именно распоряжение землей вне общин, которые входят в состав ОТО.
Объединенная территориальная община сможет оперировать этой землей, которая, по сути, на сегодня находится под юрисдикцией районных государственных администраций. То есть вопрос по земли за пределами населенных пунктов ОТО сможет решать само общество, а не администрация. Это, в свою очередь, является довольно весомым стимулом для объединения. Источники доходов с этой земли могут быть: предоставление в аренду, продажа, застройка, использование самой же объединенной территориальной общиной для своего развития без постороннего участия.
Сейчас в Аппарате Верховной рады Украины зарегистрирован целый ряд проектов законов по соответствующему вопросу. В частности, это разработанный правительством проект закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно управления земельными ресурсами в пределах территории объединенных территориальных общин" (реестр. № 7118 от 18 сентября 2017 года) и альтернативный к нему законопроект.
Кроме того, на рассмотрении парламента находится принятый в первом чтении проект закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усилению государственного контроля за использованием и охраной земель" (рег. № 4355 от 31 марта 2016 года).
Различные законопроекты предлагают по-разному урегулировать вопросы управления земельными участками за пределами населенных пунктов, но суть такого регулирования сводится к одному - органы местного самоуправления объединенных территориальных общин получат право распоряжаться земельными участками за пределами населенных пунктов.
Обобщая сказанное выше, следует отметить о необходимости стимулирования к объединению всех, а не только сельских общин. Украинская власть не пошла по пути Польши, где объединение общин фактически было лишено элемента добровольности, но должна сделать все возможное, чтобы через диалог с органами местного самоуправления довести процесс добровольного объединения до логического завершения. Если этого не произойдет, мы должны будем взять в качестве примера проведения реформ децентрализации такие страны как Дания, Латвия и другие. Там они проходили в два этапа – добровольном и императивном.
Уже сегодня эта реформа решила несколько первоочередных задач:
1. Предоставление расширенных полномочий органам местного самоуправления объединенных территориальных общин нивелировало угрозу сепаратизма. Полученные местными общинами и их представителями финансовые и материальные ресурсы открыли для них возможность самостоятельно решать социальные, экономические, инфраструктурные вопросы, возникающие на местах.
Каждая построенная общиной школа, детский сад или больница являются аргументами в пользу этого. Ежедневная работа на благо общины не оставляет местным элитам и гражданам времени на бред призраками "русского мира".
Отдельно стоит отметить, что децентрализация не означает уменьшение полномочий центральной власти в вопросах обороны, внешней политики, национальной безопасности и тому подобное.
2. Заложен фундамент для строительства настоящей европейской системы местного самоуправления. Впервые Украина не только на бумаге но и в реальной жизни де-факто начала реализацию Европейской Хартии местного самоуправления. Кроме того, проведенные в эти годы реформы МС приблизили Украину к европейским стандартам местного управления, к выполнению Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом, создали необходимые предпосылки для реализации европейских перспектив страны и ее будущего членства в Европейском Союзе.
3. Мотивирование местных общин к более активному привлечению инвестиций, а местных жителей к более активному участию в местной общественной жизни; стимулирование развития малого и среднего бизнеса.
Зачисление значительной части налогов, в том числе и с доходов физических лиц, является действенным стимулом для открытия новых рабочих мест. Органы местного самоуправления стали напрямую заинтересованы в открытии на их территории новых бизнес-проектов, которые в будущем станут источниками наполнения соответствующего местного бюджета.
Следующим шагом в этом направлении должна стать дерегуляция контрольных функций – передача их от органов исполнительной власти органам местного самоуправления, что позволит последним самостоятельно выстраивать диалог с бизнесом и улучшит инвестиционный климат.
В прошлом году Польша отмечала 25-летие реформы децентрализации. Общая оценка общества: эта реформа удалась стране. Но и сегодня поляки обсуждают что можно было сделать лучше, какие шаги надо делать дальше. Мы по сравнению с поляками имели намного меньше времени да и условия у нас хуже (стоит вспомнить, что реформа проводится во время агрессии со стороны РФ). Но, по оценке международных институтов – сделано очень много и есть содержательные изменения и обнадеживающие результаты. Значит, страна на правильном пути. Главное уверенно продолжать эту политику и не упустить шанс.
Владимир Куренной, руководитель департамента местного самоуправления и децентрализации Администрации президента Украины
