От бесполезного до вредного: что думают об адвалорном акцизе на сигареты международные организации

Адвалорный акциз на сигареты в Украине уже несколько лет составляет 12% и до сих пор никому в голову не приходило его менять, тем более – повышать. Наоборот, последний раз его размер был уменьшен в два раза. Надо заметить, что политика Украины в отношении этого вида акцизов вообще отсутствует, тогда как существует план постепенного повышения другого вида акцизов – специфического, чтобы 2025 году довести его значение до 90 евро за 1000 сигарет.

Впрочем, недавно народный депутат из фракции "Слуга народа" Евгений Петруняк подал на рассмотрение налогового Комитета ВР проект закона №3044а-1, которым он предлагает повысить адвалор на 4% – до 16%. Заявленная цель, конечно, благородная: повысить сборы в госбюджет на 3,5 млрд гривен и бороться за здоровье украинцев.

Но инициатива сразу же вызвала волну противоречивых заявлений: одни утверждают, что так делать нельзя, другие – что это важно, и что 16% – еще не предел.

РБК-Украина разбиралось, чем на самом деле сулит эта правка и что думают об адвалорном акцизе на сигареты авторитетные международные организации.

Как известно, адвалорная ставка акциза "включается" тогда, когда стоимость пачки сигарет превышает 51,07 гривны. Иными словами, чем дороже сигареты, тем больше государство хотело бы получить за них налогов. Но если пачка стоит меньше, то адвалор не платится. Нынешние 12% взимаются с суммы максимальной цены за пачку и НДС (поэтому налог так и называется – ad valorem, что в переводе с латыни означает "с цены"). И под этот налог попадают лишь сигареты высокого ценового сегмента (или премиальные). Кто их производит?

Премиальные сигареты делают четыре международные табачные компании, работающие в Украине: Philip Morris, Japan Tobacco International, British American Tobacco и Imperial Tobacco. Правда, доля дорогих сигарет в их линейках продуктов составляет 11-28%, так что со всех остальных сигарет, которые они производят, адвалор законно не платится.

Но есть и чисто "национальный" производитель – Львовская (Винниковская) табачная фабрика, которая производит только дешевые сигареты. Для нее адвалор вообще не страшен. Но может быть весьма полезен в конкурентной борьбе.

Дело в том, что если повысить адвалор, то цена премиальных сигарет для потребителей вырастет. А дешевые сигареты так и останутся дешевыми, и львовские табачники должны быть заинтересованы в повышении адвалора.

А что же "международники"? По всей вероятности, они будут вынуждены сокращать свой премиальный сегмент, чтобы не проиграть конкуренцию и чтобы на таких же законных основаниях не платить адвалор.

А что же потребитель-курильщик? Он вынужден будет перейти на дешевые сигареты. Но мы – страна, которая беспокоится о здоровье, зачем в таком случае вынуждать и индустрию, и курильщиков переходить на дешевые сигареты?

Но, как было сказано выше, это не есть политика государства – это не более, чем инициатива одного отдельно взятого депутата.

Противники повышения адвалора говорят, что этот налог непрогнозируемый и никаких миллиардов бюджету не принесет, что страны ЕС идут по пути снижения адвалора, а мы вдруг пошли в другом направлении, что неправильно.

Сторонники тоже ссылаются на европейский опыт, говоря, что в некоторых странах ЕС адвалор достигает 50%, так что нам еще расти и расти, а лишняя копеечка бюджету не помешает. Они даже говорят, что начинающие курильщики курят сначала именно премиальные сигареты и лишь потом переходят на "приму", поэтому если дорогие сигареты станут еще дороже, то это хорошо, хотя откуда такие данные, непонятно. Дилетантски звучит и тезис о том, что тот, кто может позволить себе дорогие сигареты сейчас, будет покупать их даже тогда, когда они станут еще дороже.

В целом же, манипуляций на эту тему с обеих сторон так много, что самое время обратиться к первоисточникам. И начнем мы со Всемирной организации здравоохранения – наиболее авторитетной организации для любого борца с табаком.

ВОЗ: Завязывайте с адвалором

В 2015 году ВОЗ обнародовало "Доклад о глобальной эпидемии табака. Повышение налогов на табак". Из этого документа мы узнаем, что эксперты категорически предостерегают страны и их правительства вести такую акцизную политику, которая приводит к большому разрыву цен между премиальными и дешевыми сигаретами.

Если действительно стоит задача бороться за здоровье людей, то все сигареты должны быть практически одинаково дорогими. И, по мнению ВОЗ, с этой задачей прекрасно справляется специфически акциз, поскольку его ставка исчисляется не в процентах от цены, а в деньгах за количество сигарет, в частности, за 1000 штук, что не позволяет манипулировать ценами.

Следующую цитату из доклада ВОЗ любой, кто считает себя истинным борцом за здоровье, просто обязан разделять: "Применение одного и того же специального налога ко всем брендам дает четкое представление о том, что все бренды одинаково вредны. Страны, которые взимают только определенные акцизы на сигареты или в большей степени полагаются на специальные акцизы в рамках смешанной налоговой системы, имеют самые высокие средние налоги и цены на сигареты, в то время как страны, взимающие только адвалорные акцизы или больше полагающиеся на адвалорный компонент смешанной системы, имеют более низкие налоги и цены. Адвалорные акцизы на табак менее эффективны, чем специфические акцизы, для достижения целей здравоохранения, потому что ими труднее управлять, они дают больше возможности для уклонения от уплаты налогов и создают больший разрыв в ценах между брендами, поощряя потребителей к переходу на более дешевые бренды".

Кроме того, эксперты ВОЗ говорят, что в отличие от специфического акциза, адвалор взимается в виде процентов от цены на сигареты. А это значит, что производители и торговцы вполне могут избежать адвалора, как было уже сказано ранее, производя дешевые сигареты. Так что налог, который так легко обойти, теряет всякий смысл.

Как следствие манипуляций с ценами, налоговые поступления от адвалора практически невозможно не прогнозировать, не контролировать.

"Анализ данных из 21 страны ЕС в период с 1998 по 2007 год показал, что страны, полагающиеся в большей степени на адвалорные налоги, чем на специфические, испытали большую нестабильность в государственных налоговых поступлениях от акцизов на сигареты", - говорят в ВОЗ.

Именно адвалор становится причиной, по которой начинается так называемая ценовая война, а война в свою очередь есть причина сокращения налоговых сборов в бюджеты стран.

Например, смешанная акцизная система Иордании ранее в большей степени полагалась на адвалорный компонент. В начале 2013 года разразилась ценовая война между двумя крупными транснациональными табачными компаниями, что привело к падению средних цен на сигареты на 20% и значительному увеличению продаж сигарет. То есть вместо того, чтобы бороться с табаком, власти этой страны помогли ему распространиться еще шире именно за счет высокого адвалора. Поэтому в 2014 Иордания резко повысила специфический налог на 30% - ведь только он способен остановить распространение сигарет.

Для того чтобы понять, как к адвалору относятся в ЕС, на опыт которого ссылаются украинские поборники здорового образа жизни, достаточно сравнить адвалорные ставки в Европе сегодня и 10 лет назад.

Как видим, они еще остаются высокими, но они не повышаются, а снижаются, причем радикально. Рекордсмен снижения – Швеция: имея в 2010 году ставку адвалора 39,2%, она снизила ее до 1%, как и Дания. В Нидерландах адвалор составляет 5%, раньше – более 20%. А Украина близка к Португалии и Румынии, где ставка составляет 14%. Самый большой адвалор в Италии и Финляндии – 51,24% и 52%, но там же высока и специфическая ставка акциза. И тенденция к снижению адвалора в ЕС продолжается в соответствии с рекомендациями ВОЗ.

Страна	2010	2020	Разница
Швеция	39,20%	1%	-38,200%
Греция	58,43%	26%	-32,430%
Мальта	50%	23,40%	-26,600%
Словения	44,03%	21,88%	-22,147%
Дания	20,80%	1%	-19,800%
Нидерланды	20,52%	5%	-15,520%
Латвия	34,50%	20%	-14,500%
Бельгия	52,41%	40,04%	-12,370%
Кипр	44,50%	34%	-10,500%
Ирландия	18,25%	8,91%	-9,340%
Португалия	23%	14%	-9,000%
Румыния	22%	14%	-8,000%
Великобритания	24,00%	16,50%	-7,500%
Испания	57%	51%	-6,000%
Венгрия	28,30%	22,50%	-5,800%
Австрия	43,00%	37,50%	-5,500%
Франция	57,97%	54%	-3,970%
Италия	54,74%	51,24%	-3,500%
Эстония	33,00%	30%	-3,000%
Хорватия	37,00%	34%	-3,000%
Германия	24,66%	21,69%	-2,970%
Люксембург	47,84%	46,65%	-1,190%
Словакия	24%	23%	-1,000%
Литва	25%	25%	0,000%
Финляндия	52,00%	52%	0,000%
Польша	31,41%	32,50%	1,090%
Болгария	23%	25%	2,000%
Чехия	28%	30%	2,000%

"Данные, собранные в период с 2008 по 2014 год, показывают, что страны все больше и больше отходят от чисто адвалорных налоговых систем и вместо этого внедряют смешанные акцизные системы, а в некоторых случаях и чисто специфические акцизные системы. 180 стран имели примерно равное количество взимаемых специальных, смешанных и адвалорных налогов. Однако к 2014 году 61 и 57 стран имели смешанные и специальные налоговые системы соответственно, в то время как количество стран с чисто адвалорным налогом уменьшилось до 45", – говорится в докладе ВОЗ.

Доля специфического налога превышала долю адвалорного в цене наиболее продаваемых марок сигарет в 35 странах со смешанными налоговыми режимами, в то время как 26 стран больше полагались на адвалорные налоги.

Так, в период с 2012 по 2014 год 20 стран со смешанными налогами увеличили свой специфический акцизный компонент при одновременном снижении адвалорного. Из них пятеро перешли от адвалорной ставки к специфическим налогам (Греция, Латвия, Словения, Македония, Западный берег и сектор Газа).

Как в мире снижается уже несколько лет ставка адвалорного акциза и продолжит снижаться дальше (данные ВОЗ)

"Страны, которые переходят от адвалорных к специальным или смешанным налогам, обычно обнаруживают, что налоговые поступления более предсказуемы, поскольку специфические налоги менее подвержены манипулированию ценами табачной промышленности и стратегиям уклонения от уплаты налогов", - говорят эксперты ВОЗ.

Также они пришли к выводу, что системы, которые полагаются исключительно или в основном на специфические акцизы, имеют преимущества для общественного здравоохранения. Этим путем пошли 94 страны, 36 из которых применяют исключительно специфические акцизные сборы.

Больше всего дохода бюджетам стран приносят специфические налоги, меньше всего - адвалорные (данные ВОЗ)

В 2012 году Украина, как и вся Европа, поступила так же: снизила адвалор с 25 до 12%.

Всемирный банк: адвалору здесь не место

В 2017 году было опубликовано исследование "Реформа налогообложения табачных изделий", подготовленное международной группой специалистов под руководством Глобальной программы по борьбе с табаком Всемирного банка.

"Ставки налогов на табачные изделия следует упрощать и рассчитывать их исходя из количества сигарет, а не из их цены. Это делается двумя способами, и оба они предупреждают переход курильщиков на более дешевые сигареты после повышения налогов на марки, которые они предпочитали прежде", - считают эксперты ВБ.

По их мнению, первый способ – использовать специфический акциз, который как раз и рассчитывается исходя из количества сигарет.

Второй способ состоит в объединении многочисленных ставок налогов на табачные изделия, применяемых большинством развивающихся стран. В этом случае при повышении налогов цены на все марки увеличиваются одновременно и в одинаковой степени, и это подталкивает курильщиков к полному отказу от сигарет, а не к переходу на другие их марки.

Эксперты уверены, что адвалорная ставка – это именно та причина, по которой курильщики не бросают курить, а переключаются на дешевые сигареты. И потому этот налог необходимо не поднимать, а сокращать.

Украина шла именно этим путем последние годы, пока не появился новый проект закона, больше похожий на лоббистский проект в пользу фабрики, которая производит дешевые сигареты.

Побочные эффекты адвалора – контрабанда и контрафакт

"Правительствам следует активно бороться с незаконной торговлей сигаретами", - говорит ВООЗ как раз в контексте налогов на сигареты. Организация считает, что вместо того, чтобы повышать адвалорный налог, следует усиливать борьбу с нелегальным табачным рынком.

Тот же Петруняк, предлагая повысить налоги, ссылается на угрожающую статистику нелегальной торговли.

Однако, по данным компании Kantar, в первой половине 2020 года уровень контрафакта в Украине достиг 1,2% от всей табачной продукции, что является наибольшим показателем за последние 6 лет. Сумма неполученных налогов в бюджет Украины в 2020 году превышает 4 млрд гривен. 2,6 млрд сигарет распространяется на черном рынке.

По данным этой же компании, доля контрабандных сигарет на украинском рынке в 2019 году составила 6,6%, а по прогнозам на этот год она вполне может достичь 6,9% или больше. Вот это и есть цена "социальной справедливости".

В ВООЗ считают, что высокие ставки адвалора вынуждают потребителей покупать не только более дешевую легальную продукцию, а и нелегальную, в том числе.

Таким образом, если мировые авторитетные организации говорят, что чем выше ставка адвалора, тем хуже, и если в мире начался тренд на снижение этого налога или его замещение, то имеет ли смысл идти на поводу народного депутата и отдельных табачных компаний (компании), которые могут за ним стоять? Это непростое решение будет принимать Верховная Рада, и пока не известно, что она решит.