Законопроект про статус тарифного регулятора: Свобода дій та утримання за рахунок галузі

Національний тарифний регулятор очікують серйозні зміни. І уряд, і парламент приступили до закріплення положень про незалежність НКРЕКП на законодавчому рівні, зареєструвавши цілих три законопроекти. Рекомендований до прийняття за основу варіант Кабміну надає регулятору широту повноважень щодо контролю за діяльністю енергетичних і водопостачальних підприємств, обіцяє їм нові штрафи за невиконання рішень Нацкомісії. Крім того, документ зобов'язує галузь утримувати регулятор за рахунок внесків, що, на думку ряду експертів, обов'язково відіб'ється на розмірі комунальних тарифів. В цілому, аналітики ініціативу підтримують, хоча і не вірять в повну незалежність і прозорість роботи НКРЕКП.

Вчора Верховна Рада так і не приступила до розгляду історичного законопроекту, яким визначаються положення роботи Нацкомісії, що здійснює держрегулювання у сферах енергетики і комунальних послуг (НКРЕКП). До розгляду в сесійній залі був винесений урядовий документ №2966, зареєстрований у минулу п'ятницю, 28 травня, і який вже встиг отримати рекомендації профільного парламентського Комітету. У разі прийняття документа, яке відкладено до наступного пленарного тижня, українці повинні отримати "незалежний державний колегіальний орган", в чиїй компетенції - видача ліцензій підприємствам теплової енергетики, електро- та газопостачальних компаній, а також найбільшим водоканалам.

Але основним завданням регулятора залишиться здійснення тарифної політики і формування цін на "енергетичних і комунальних ринках".

Необхідність законодавчо закріпити статус НКРЕКП викликана тим, що, починаючи з моменту створення тарифного регулятора в 1995 році і до сьогоднішнього дня, його діяльність регламентується 13 профільними галузевими законами, серед яких закони "Про електроенергетику", "Про житлово-комунальні послуги" та "Про природні монополії". Уніфікувати законодавство та чіткіше визначити повноваження регулятора взялися Кабінет міністрів і народні депутати. Втім, парламентський Комітет з ПЕК, ядерної політики і безпеки на своєму засіданні 3 червня рекомендував до прийняття в першому читанні урядовий варіант законопроекту. Цей документ конкурує в Раді з подібними ініціативами двох парламентаріїв - Артура Мартовицького ("Опозиційний блок") і Юрія Левченка (позафракційний).

Диявол в деталях

Перші два розділи урядового законопроекту №2966, який швидше за все буде прийнято за основу, присвячені визначенню статусу Комісії та критеріям незалежності його роботи. Зокрема, регулятор визначається як "державний колегіальний орган", який не відноситься ні до однієї з гілок влади. Згідно ст. 2, завдання НКРЕКП - "досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання на енергетичних або комунальних ринках, і держави, а також забезпечення енергетичної безпеки". У кожному абзаці ІІ розділу зазначається, що члени Комісії діють незалежно". Незалежність роботи обумовлена забороною втручання у діяльність регулятора органам державної влади, місцевого самоврядування.

Не зможуть впливати на рішення Комісії та її діяльність і учасники ринку, окремі чиновники, політичні партії, і, що примітно, "інші об'єднання громадян". Буквально, це нівелює всі ідеї громадянського контролю за діяльністю регулятора, оскільки громадські організації або громадські ради при Комісії можуть лише рекомендувати і бути незгодними. "Будь-які розпорядження, доручення для Комісії, її членів та інших посадових осіб, які стосуються виконання банком своїх функцій і повноважень, не підлягають виконанню", - наголошується в законопроекті.

Голові НКРЕКП та членам Комісії буде заборонено наодинці проводити консультації і будь-які зустрічі з підприємствами ліцензіатами - на них повинні бути присутні як мінімум два представники регулятора. Рішення Комісії не підлягають погодженню з іншими органами влади і можуть бути оскаржені виключно в судовому порядку.

Втім, і в Головному науково-експертному управлінні парламенту, і в незалежному експертному середовищі сумніваються, що цих норм досить для визначення статусу регулятора. "Статус державного колегіального органу вимагає окремого закріплення у Конституції, оскільки його повноваження виходять за рамки компетенції виконавчої, судової та законодавчої влади. Цього не було зроблено", - пояснює член стратегічної ради Київського інституту енергетичних досліджень Світлана Голікова.

У законопроекті простежується спроба зробити процес обрання голови та членів регулятора максимально прозорим. Для цього буде створюватися конкурсна комісія, до якої увійдуть два представника, призначені Президентом, два - представника від Верховної Ради, міністр енергетики.

При цьому діяльність конкурсної комісії буде забезпечувати Адміністрація Президента. "Низка депутатів при обговоренні законопроекту на профільному парламентському комітеті висловлювали думку, що в документі відображений певний перекіс у бік однієї з гілок влади, що не дасть можливостей говорити про повну незалежність регулятора. Ці зауваження не були прийняті до уваги", - розповів РБК-Україна співголова Фонду енергетичних стратегій Дмитро Марунич, присутній на засіданні Комітету Ради з питань ПЕК, ядерної енергетики та безпеки.

Нині Нацкомісія, яка була створена Президентом Петром Порошенком у серпні 2014 року в результаті об'єднання двох регуляторів - НКРЕ та Нацкомпослуг, підпорядковується главі держави і підзвітна парламенту.

Уряду при написанні законопроекту не вдалося повністю уникнути цього впливу. Так, результати роботи конкурсної комісії з вибору членів і голови НКРЕКП буде затверджувати гарант, а щорічно звітувати регулятор буде як і раніше перед парламентаріями в сесійній залі.

У разі прийняття законопроекту, стати головою комісії або її членом буде не просто, оскільки документом передбачені жорсткі критерії. Перш за все, не зможуть працювати на цих посадах представники політичних партій, а також акціонери або власники підприємств енергетичного та комунального секторів. Також кандидати будуть проходити антикорупційну перевірку, у них не повинно бути судимостей у минулому. Експерти відзначають, що інноваційним в законопроекті є принцип ротації. Склад регулятора буде змінюватися кожні 6 років, а голова НКРЕКП - кожні два роки.

Не єдиним бюджетом

Згідно з документом, Комісія збереже свої повноваження по ліцензуванню підприємств енергетичної та комунальної галузей.

Зараз у регулятора більше 1 тис. ліцензіатів в електроенергетиці, близько 200 газопостачальних компаній, близько 300 теплоенергетичних підприємства і 140 водоканалів. Крім затвердження ліцензійних умов, НКРЕКП буде, як і раніше, контролювати їх виконання і штрафувати тих, хто їх не дотримується. Комісія має право на дві планові щорічні перевірки кожного підприємства, а також на необмежену кількість позапланових контрольних заходів, термін проведення яких буде обмежений 10 днями. При чому, приводом для перевірки може стати у тому числі і аргументована скарга споживача на якість послуг.

У разі невиконання розпоряджень Комісії, ухилення від надання інформації, відмови у доступі до документів та активів ліцензіатів чекають штрафи в діапозоні від 100 до 50 тис. неоподатковуваних мимумов доходів громадян (1,7 - 850 тис. грн). За несвоєчасну сплату штрафу буде стягуватися пеня в розмірі 1,5% від суми санкцій за кожен день прострочення.

Принципово новим є механізм фінансування роботи регулятора. Якщо зараз утримання апарату Комісії та її територіальних органів обходиться держбюджету у 49,8 млн грн, то у випадку прийняття документа, кошти на її діяльність будуть відраховувати самі ліцензіати. Для цього пропонується щороку створювати спеціальну бюджетну комісію, до якої увійдуть по два представники від кожної гілки влади. Цей орган буде розподіляти доходи і витрати регулятора.

Підприємства-ліцензіати будуть відраховувати 0,15% від свого квартального доходу на фінансування НКРЕКП, які регулятор отримає через спецфонд держбюджету. За несплату внеску енергетики та комунальні підприємства отримають штраф у розмірі 10% від доходу.

У Нацкомісії стверджують, що ці внески не стануть додатковим навантаженням на населення і ці суми не будуть включені в тарифи на тепло, воду, газ і електрику. "Зараз ліцензіати здійснюють плату за ліцензію, яка йде в бюджет, а потім з бюджету фінансується робота Комісії. Новий механізм внесків передбачає, що фінансування буде йти безпосередньо - на оплату праці, інші витрати, які виникають у ході виконання функцій Комісії", - розповів РБК-Україна член НКРЕКП Андрій Герус.

За його словами, додаткового тарифного навантаження нова схема не викличе. "Тарифи спеціально під це переглядатися не будуть. Новий пропонований механізм - це найбільш поширена практика розвинених країн, зокрема європейських", - підкреслив він.

З цією думкою погоджується ряд експертів. Враховуючи, що урядовий законопроект максимально відповідає вимогам Європейського Енергетичного співтовариства, в документі зазначено, що цей принцип - необхідна умова забезпечення незалежності регулятора.

"Фінансування не безпосередньо з держбюджету, а від регульованих компаній - один із способів застрахувати регулятор тиску органів виконавчої влади та залежності від наявності у державному бюджеті коштів на її утримання", - пояснює Дмитро Марунич.

Втім, з цією тезою не погоджуються представники громадськості. "Може за кордоном внески від ліцензіатів і забезпечують незалежність регулятора від уряду і Президента, але у нас це буде означати лише те, що власники енергокомпаній - олігархи, (яких не так багато і вони всім відомі) будуть фактично платити зарплату членам Комісії. Про який захист інтересів споживача може йти мова?" - впевнена координатор житлово-комунальних програм Громадянської мережі ОПОРА Тетяна Бойко.

Контролерів перевірять 

Враховуючи широкі і ніким необмежені повноваження НКРЕКП, у разі прийняття законопроекту, діяльність регулятора буде щорічно піддана аудиту. Згідно п. 7 ст. 9 аудит повинна проводити "незалежна і авторитетна компанія". При цьому, депутати поки проігнорували зауваження Головного науково-експертного управління Ради про те, що ці критерії необхідно уточнити.

"Втім, викликала ця норма і скепсис професійних аудиторів. "Враховуючи вчорашню ухвалену Кабміном постанову про критерії відбору аудиторів, які будуть працювати з держпідприємствами, швидше за все, доступ до аудиту матимуть компанії "великої четвірки". Не виключено, що після такої фактичної монополізації аудиторських послуг 4-ма компаніями, вартість аудиту зросте в 2-3 рази. Державі доведеться платити десятки мільйонів гривень. При цьому, сама участь аудиторів у перевірці тарифів або діяльності НКРЕКП - процес, який втягує професіоналів у політичні тарифні гри", - впевнений президент Grant Thornton Україна Олександр Чалий.

Ряд істотних мінусів законопроекту експерти бачать у відсутності конкурсної комісії з вибору складу регулятора представників Енергетичного співтовариства, а також повну відсутність енергоринку. "У законопроекті прописані такі умови незалежності регулятора, які будуть працювати за ринкових умов в енергетиці і сфері комунальних послуг, якого зараз в країні немає. Тому це, швидше за все, буде більше орган виконавчої влади", - зазначає Світлана Голікова.