Готових рецептів, як перемогти тютюнову контрабанду, у світі поки немає. Але досвід низки європейських країн, у тому числі України, може як мінімум підказати правильний шлях боротьби з нею. РБК-Україна в рамках спецпроекту розбиралося в успішних кейсах, а також рівні кримінальної відповідальності для контрабандистів в країнах ЄС.
В останні кілька місяців тема боротьби з контрабандою в Україні звучить досить часто – поштовхом до цього стало її регулярне обговорення на засіданнях РНБО. Саме по собі це доводить, що її обсяги вже стали загрозою національній безпеці, головним чином через недоотримувані щорічно мільярдні надходження до держбюджету.
Але контрабанда, в першу чергу, сигаретна, завдає великої шкоди й міжнародному іміджу України. Наша країна впевнено займає лідируючі місця серед джерел контрабандного тютюну в Євросоюзі.
У 2016-му році Україна і зовсім стала головним "постачальником" нелегальних сигарет на європейський ринок, згідно з дослідженням KPMG. З 42,7 мільярда контрабандних і контрафактних сигарет на території ЄС, близько 5,5 мільярда, або 13%, надійшли з України.
Надалі частка України в нелегальній тютюновій торгівлі в Європі дещо скоротилася. Так, в 2020-му Україна поставила в ЄС 1,3 млрд сигарет або 4% нелегального ринку. Перше місце захопила Білорусь з 9%, впевнено нарощує свій нелегальний експорт в ЄС, Україна йде відразу за нею.
Але якщо офіційний Мінськ, особливо останнім часом, не особливо піклується про свій імідж в очах європейців, то в разі Києва ситуація принципово інша. Українська влада не втомлюється підкреслювати важливість європейської інтеграції країни, як і те, що на цьому шляху вже вдалося домогтися великого прогресу. Серед іншого це означає і боротьбу з контрабандою.
І імідж всеєвропейського центру контрабанди, тим більше, якщо мова йде про такий ходовий товар як сигарети, завдає ідеї євроінтеграції України значної шкоди. Причому мова як про європейську бюрократію, яка отримує додатковий аргумент на користь того, щоб не давати Україні перспективу повноцінного членства в ЄС, так і про пересічних жителів Євросоюзу – які також навряд чи будуть згодні приймати до своїх лав країну, яка асоціюється у них не з реформами, прогресом і процвітанням, а з раєм для контрабандистів.
У свою чергу, Україна багато могла б запозичити з європейського досвіду боротьби з тютюновою контрабандою. Безумовно, домогтися в цій справі реальних успіхів не можна без загальної трансформації та очищення правоохоронної, митної та судової систем.
Контрабанда завжди нерозривно пов'язана з корупцією, як на "низовому" рівні – перевірок на пунктах перетину кордону, так і на більш глобальному, при провертанні масштабних багатомільйонних схем контрабандних перевезень, реалізувати які неможливо без діяльної участі високих чиновників. Тим більше, як показують дані різних міжнародних досліджень, значна частина виручених за рахунок тютюнової контрабанди грошей традиційно використовується для корумпування чиновників, в інших злочинних схемах і сферах нелегальної економіки.
Тому в цьому аспекті світовий досвід боротьби з контрабандою інтуїтивно зрозумілий – боротьба з хабарництвом на митниці і в контролюючих структурах, незалежність антикорупційних органів і судової системи тощо.
Що стосується безпосередньо припинення контрабандних потоків на кордоні, то тут велике значення має технічна оснащеність митників і прикордонників. По суті, контрабанда часто зводиться до своєрідного "змагання" між злочинцями і правоохоронцями: перші придумують нові і нові методи того, як переправити товар через кордон і де його заховати, другі – як це виявити. "Інновації" контрабандистів стимулюють появу кращих засобів виявлення і навпаки.
Численні репортажі з українського Закарпаття, як, мабуть, головного контрабандного регіону країни (область межує відразу з чотирма країнами ЄС) розповідають про великий арсенал українських контрабандистів: дрони, дельтаплани, катапульти, прилади нічного бачення і т.д. Під кордоном зі Словаччиною деякий час функціонував тунель із залізничною колією і вагонетками. Але досі в ходу і старі прийоми на зразок упаковки блоків сигарет всередині автомобільного бензобака.
У Румунії, наприклад, у боротьбі з контрабандою через український кордон використовуються сейсмічні радари для виявлення підкопів і тунелів, датчики руху, рентген-пістолети та інший арсенал, завдяки чому вдається припинити велику кількість нелегальних перевезень товару.
Румунський досвід антиконтрабандної боротьби досить примітний в цілому – тим більше, що значна частина нелегальних сигарет потрапляє на територію ЄС якраз через 600-кілометровий україно-румунський кордон (Україна – традиційно другий за обсягами постачальник сигаретної контрабанди в Румунію після Молдови).
Протягом останніх п'яти років країна показує впевнений прогрес у боротьбі з тютюновою контрабандою: обсяг нелегального сигаретного ринку скоротився з 4,4 млрд сигарет в 2016 році до 2,1 – в 2020-му, частка контрабанди і контрафакт відповідно зменшилася з 16,4% до 8%. Румуни за допомогою центральної влади Євросоюзу активно вкладалися в технічне переоснащення кордону і митної служби, запускали двосторонні і багатосторонні проекти по боротьбі з контрабандою.
Але більш показовим для України може бути румунський досвід 2009-2011 років – якраз тоді країна почала активно підвищувати акцизи на сигарети, як в останні роки робить і Україна. Виконуючи свої зобов'язання перед Євросоюзом, Румунія різко підняла тютюновий акциз приблизно в півтора рази – до 74 євро за тисячу сигарет.
Ринок відреагував негайно-тільки за перший квартал 2010 року частка нелегальних сигарет в країні зросла з 20,9% до 36,2%. Вгору пішла контрабанда з країн, що не входять до ЄС: України, Сербії та Молдови.
Як зазначено у дослідженні World Customs Journal, румунська влада розробила дві послідовні стратегії в боротьбі із зростанням контрабанди. Першочерговий план передбачав розробку нового законодавства, адміністративне посилення митниці та впровадження прикладних технологій з контролю над контрабандою сигарет, більшість якої здійснювалося через "зеленку", в обхід офіційних пунктів пропуску через кордон. Надалі Митниця зосередилася на співпраці з різними силовими структурами, на зразок спецслужб і прикордонної поліції.
"Вирішальним фактором стало рішення Вищої ради оборони країни, в якому запобігання відходу від сплати податків і боротьба з ним було визначено головним пріоритетом", – йдеться в дослідженні.
Також румунська влада прискорила судові процедури у справах, пов'язаних з контрабандою сигарет, обмежила ввезення продукції з Duty Free магазинів, ввела нові системи ризик-менеджменту на митниці і криміналізувала продаж підакцизних товарів, які не мають належного маркування і доказів походження. На кордоні було створено більше сотні мобільних груп, тільки в рамках одного проекту підготовки службових собак було витрачено 30 тисяч євро. Була запущена і триває досі активна медіа-просвітництва кампанія по боротьбі з контрабандою.
Всі ці заходи принесли результат – всього за рік кількість вилучених нелегальних сигарет зросла майже в два рази, а доходи від тютюнового акцизу зросли майже на 350 млн євро – до 1,7 млрд євро в 2011-му.
Надалі влада країни переглянула і підхід до оподаткування тютюнової галузі, щоб не допускати різких стрибків акцизного навантаження і, як наслідок, зростання тіньового ринку сигарет.
Останнє особливо важливо для України, яка зараз продовжує планомірне підняття акцизу, також в рамках своїх зобов'язань перед ЄС – до 90 євро за 1000 сигарет. Поетапне і заздалегідь оголошене державою зростання податків (який у випадку з сигаретами становить від 70% ціни пачки) в цілому позитивно сприймається ринком, якби не було періодичних незапланованих підвищень, які виправдовуються короткостроковими фіскальними цілями, але призводять до зростання нелегального сигаретного ринку.
Схожі заходи вживалися і в Угорщині – ще одній країні-сусіді України, через кордон з якою традиційно йде великий контрабандний потік. Починаючи з 2005 року, влада країни вжила комплекс заходів по боротьбі з контрабандою сигарет – до того моменту обсяг тіньового ринку в країні досяг загрозливих 27%. Угорці також обмежили ввезення товарів з Duty Free, посилили технічний контроль на кордоні, підвищили зарплату митникам як інструмент запобігання корупції, посилили патрулювання "зеленки" спільно з прикордонниками, налагодили обмін інформацією з тютюновими компаніями.
Як результат, вже до 2012 року обсяг тіньового сигаретного ринку в країні впав до 3,8%. Надалі цифри могли збільшуватися рік до року, але не перевищували критичних значень. У 2020-му обсяг контрабандних і контрафактних сигарет в Угорщині склав 4,1% всього ринку.
Якщо посилення технічного контролю на кордоні, патрулі на "зеленці", передбачуване посилення податкового навантаження, захист акцизних марок від підробки тощо – беззастережно корисні заходи в боротьбі з контрабандою, то її криміналізація – тема для активних дискусій.
До 2012 року контрабанда в Україні була кримінальним злочином, притому з досить серйозною санкцією – аж до 12 років позбавлення волі. Скасували її з ряду міркувань, головне з яких – необхідність гуманізації покарань за економічні злочини.
Через без малого десять років стало цілком очевидно – ідея себе не виправдала. В українських реаліях відсутність кримінального покарання перетворилася фактично на індульгенцію на участь у контрабандних схемах. Вилучення перехопленого вантажу сигарет на кордоні і штраф стали для контрабандистів цілком допустимим ризиком, з урахуванням найвищої прибутковості такого бізнесу. А понесені матеріальні втрати можна з лишком перекрити за кілька наступних вдалих "ходок" через кордон.
Тому схвалений в першому читанні законопроект про криміналізацію контрабанди (гранична санкція – до 11 років позбавлення волі) був в цілому позитивно зустрінутий ринком, нехай і потребує певної корекції, наприклад, в піднятті нижнього порога кримінальної відповідальності.
Такий підхід в цілому повністю відповідає європейським практикам, зокрема директиві 2017 року, якою рекомендувалося ввести кримінальну відповідальність за злочини, що завдають шкоди фінансовим інтересам ЄС (під що підпадає і контрабанда), починаючи з суми в 10 тис.євро. Якщо ж збиток перевищує 100 тис. євро, то покарання має вимірюватися чотирма роками позбавлення волі.
Багато європейських країн давно криміналізували контрабанду у себе, не чекаючи вказівок з Брюсселя. І загальний ефект очікувано виявився позитивним. При цьому суворість покарання і його мінімальний поріг в різних країнах істотно відрізняються. Наприклад, у Польщі кримінальна відповідальність настає, якщо вартість контрабандного товару перевищує 3 тисячі євро, максимальне покарання – до 3 років позбавлення волі. У Литві нещодавно поріг кримінальної відповідальності був знижений з 10 до 6 тисяч євро – і, що примітно, відповідно перерозподілилися і контрабандні потоки – возити товар стали меншими партіями. Таким чином, досягається головна мета криміналізації – відлякати потенційних порушників і скоротити загальні обсяги нелегального переправлення товарів.
Не кажучи вже про те, що в рамках кримінального провадження у правоохоронців з'являються додаткові можливості розслідувати всю контрабандну схему до самого верху, отже, вийти на її організаторів і головних бенефіціарів.
Як говориться в свіжому дослідженні "Боротьба з незаконною торгівлею на кордонах ЄС", загалом у боротьбі з незаконною торгівлею тютюном є три цілі: скоротити споживання тютюну, зменшити обсяг незаконно поширюваних тютюнових виробів та забезпечити стабільні надходження до державного бюджету. Поряд з іншими заходами, криміналізація контрабанди може допомогти реалізації всіх трьох завдань.