Збагачення і покарання: чим владі загрожує новий закон Зеленського

Парламент 259 голосами "за" в четвер ухвалив в цілому законопроект (№1031) Володимира Зеленського про відповідальність за незаконне збагачення для чиновників, депутатів та представників органів місцевого самоврядування.

Документ фактично повертає кримінальне покарання за необґрунтовані активи, а також впроваджує нову норму – про конфіскацію в рамках цивільного процесу.

Президентський проект підтримали члени фракцій "Слуга народу", "Голос", сім представників "Європейської солідарності" і шість позафракційних депутатів.

Спочатку кримінальна відповідальність за незаконне збагачення для представників влади була введена Радою восьмого скликання ще три роки тому. Тоді це було однією з умов для отримання Україною безвізового режиму з ЄС та подальшої співпраці з Міжнародним валютним фондом.

Але в лютому цього року Конституційний суд скасував покарання за необґрунтовані активи, чим викликав невдоволення у західних партнерів. Розглянувши звернення від 59 народних депутатів, суд визнав норми цього закону неконституційними і такими, що суперечать принципу презумпції невинуватості.

Депутати минулого скликання і п'ятий президент Петро Порошенко запропонували нові варіанти законопроекту, який повернув би кримінальну відповідальність за незаконне збагачення. Але жоден із більш ніж десятка внесених ними документів, так і не був винесений на голосування в зал.

Прийшовши до влади, новий законопроект вніс і Володимир Зеленський. Парламент дев'ятого скликання, де більшість місць отримали представники президентської партії "Слуга народу", 11 вересня прийняв документ Зеленського в першому читанні.

На підготовку проекту до другого читання у профільного комітету пішло півтора місяця. Окремі його норми викликали суперечки серед депутатського корпусу. У результаті парламентарі запропонували до тексту документа понад три сотні поправок.

Домовилися десь посередині

Згідно з прийнятим законопроектом, кримінальна відповідальність представникові влади загрожує в тому випадку, якщо різниця між його придбаними активами і законними доходами перевищує 6,5 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (6,25 млн гривень).

У вихідній редакції ця різниця починалася від 15 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (14,4 млн гривень). У такому випадку з 64 справ, які були порушені НАБУ до скасування статті про незаконне збагачення, тільки 15 підпадали б під кримінальну відповідальність, пояснив РБК-Україна перший заступник голови антикорупційного комітету Ярослав Юрчишин ("Голос").

Після дискусій всередині комітету поріг, з якого настає кримінальна відповідальність, вирішили знизити. Хоча він усе одно залишається вищим, ніж у старому законі, скасованому Конституційним судом. Там різниця в активах і доходах становила одну тисячу неоподатковуваних мінімумів (961 тис. гривень) і більше.

"Раніше покарання було більш логічним. Але в результаті домовилися десь посередині. На нашу думку, для того, щоби зняти навалу справ з НАБУ, шість з половиною тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - цілком адекватний поріг", – сказав Юрчишин.

Із законопроекту випливає, що чиновника чи депутата, викритого у незаконному збагаченні, можуть позбавити волі на термін від 5 до 10 років і права займати певні посади на строк до трьох років. Незаконні активи підлягають конфіскації за рішенням суду.

Згідно з документом, активи – це грошові кошти, нерухомість, інше майно, майнові права, нематеріальні активи, обсяг зменшення фінансових зобов'язань, а також роботи або послуги, надані особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Водночас, готуючи законопроект до другого читання, комітет дещо розширив поняття законних доходів. Оскільки, відповідно до першої редакції, представнику влади загрожувала відповідальність, якщо вартість його майна перевищувала його річний дохід – зарплату, пенсію, відсотки тощо. При цьому не враховувалося, що він міг придбати це майно на свої заощадження.

Тому в остаточній версії до законних доходів також віднесли грошові заощадження, кошти на рахунках у банках, дорогоцінні метали та кошти, позичені третім особам.

Справи про визнання активів необґрунтованими та їхнє стягнення на користь держави розглядатиме Вищий антикорупційний суд. Рішення приймається на користь тієї сторони, чиї аргументи були більш переконливими.

У законі, що втратив чинність, незаконними вважалися ті активи, "законність набуття яких не підтверджена доказами". Саме ця норма стала підставою для скасування закону Конституційним судом, тому що порушує презумпцію невинуватості. У новому законопроекті ця норма зникла.

Приховані загрози

Документ також вводить ще одну санкцію за незаконне збагачення – громадянську конфіскацію. Якщо вартість необґрунтованих активів чиновника, депутата або представника місцевої влади – від 1 до 6, 2 млн гривень, тоді вони конфіскуються в цивільному порядку. Кримінального покарання не буде, але з держслужби доведеться піти. Усе, що перевищує 6, 2 млн гривень – це вже кримінальна відповідальність.

До речі, у першій редакції правоохоронним органам дозволялось вилучати активи, незаконно отримані представником влади протягом чотирьох років до початку дії закону. Тоді багато депутатів за межами парламентської більшості зазначали, що ця норма порушує принцип невідворотності покарання. Фактично це означало б, що закон має зворотну дію в часі.

"Ця "відсилочна" норма нібито повинна була нівелювати те, що в нас із лютого не діяла стаття про незаконне збагачення", – зазначив Юрчишин. Але насправді вона несе дуже великий ризик, оскільки через ретроспективу цей закон може бути оскаржено в Конституційному суді, додав перший заступник голови антикорупційного комітету.

За словами членів комітету, з остаточної версії документа цю норму прибрали. Проте напевно це стане відомо вже після публікації фінальної версії закону.

Дискусії в комітеті викликало також те, що законопроект поширюється на третіх осіб, недостатньо при цьому захищаючи їхні права. У вихідній версії законопроекту була передбачена можливість конфіскації незаконних активів чиновника, якщо вони в тому числі перебували у власності третіх осіб, які придбали їх "за рахунок або за вказівкою" цього чиновника.

"Є багато випадків, коли майно записують на бабусь, племінників, помічників. Не завжди це фіксується документально", – пояснив Юрчишин.

Однак формулювання про покупку "за вказівкою" стало предметом розбіжностей серед членів комітету, а тому в фінальному тексті її замінили на "за дорученням".

"Повинен бути чітко доведений факт, що чиновник доручив комусь цей актив придбати. В даному випадку це повинно бути зафіксовано письмово, навіть смскою. Усна форма, зафіксована прослуховуванням, повинна містити дуже чіткі вказівки", – уточнив Юрчишин.

Втім, навіть заміна на фразу "за дорученням" не знімає ризики для третіх осіб, вважає народний депутат Сергій Власенко ("Батьківщина"), який подав до підсумкової редакції документа більше півсотні поправок.

"Що значить за дорученням? Наприклад, я вам зараз доручаю придбати собі квартиру, під запис. Це буде трактуватися як за моїм дорученням. Це ідіотизм. Будь-яка людина може втратити свої активи через цей законопроект. Тут варто дуже філігранно виписувати всі нюанси. Наприклад, щоби не тільки за моїм дорученням, але й одночасно за мої кошти", – розповів РБК-Україна Власенко.

Голова антикорупційного комітету Анастасія Красносільська ("Слуга народу") називає заяви про ризики для третіх осіб маніпулятивними.

"У третьої особи можуть бути конфісковані активи, тільки якщо слідство доведе, що це сталося за дорученням чиновника або якщо чиновник фактично розпоряджається цим майном. Більше ніяких порушень прав третіх осіб в цьому законопроекті немає", – заявила депутат.