Нормандський глухий кут. Що заважає завершенню війни на Донбасі
Минув вже рік після саміту глав держав "нормандської четвірки" в Парижі, присвяченого врегулюванню ситуації на Донбасі. Про те, що вдалося зробити за цей час, а що ні, і чого варто очікувати від переговорів по Донбасу в осяжному майбутньому – в матеріалі РБК-Україна.
Паризький саміт "нормандської четвірки" 9 грудня минулого року став першим заходом такого високого рівня, починаючи з 2016 року. Тоді президент Володимир Зеленський і члени його команди в цілому позитивно оцінювали підсумки переговорів і висловлювали надію на те, що мирний процес нарешті зрушив з мертвої точки.
Але в результаті, за рік вдалося домогтися не так вже й багато. Головна проблема – відсутність реального прогресу в ключовому питанні, відновленні контролю України над окупованими територіями Донбасу.
Домашнє завдання
На паризькому саміті сторони домовилися працювати далі по декількох напрямках. В першу чергу, це припинення вогню вже до кінця 2019 року. Далі – підготовка нового плану розмінування, трьох нових ділянок для розведення військ та обмін утримуваними особами за формулою "всіх на всіх". Передбачалося також відкрити нові пункти перетину лінії розмежування і забезпечити кращі умови для роботи місії ОБСЄ.
В політичному плані повинна була тривати робота над законом про "особливий статус" Донбасу. Крім того, в українському законодавстві треба було закріпити "формулу Штайнмайера", яка описує порядок його вступу в силу в контексті місцевих виборів в ОРДЛО.
Нарешті, через чотири місяці після саміту в Парижі глави держав "нормандської четвірки" повинні були знову зустрітися, щоб обговорити досягнуті успіхи і умови проведення виборів на Донбасі.
В сухому залишку, за минулий рік вдалося організувати два обміни, в грудні 2019-го і в квітні поточного року.
У листопаді Держприкордонслужба відкрила два нових пункти пропуску: "Золоте" і "Щастя". Але фактично вони не працюють, як і всі інші КПВВ, крім "Станиці Луганської" і, частково, "Новотроїцького" – бойовики не пропускають людей на свою сторону.
Схожа ситуація з планом по розмінуванню і чотирма новими ділянками для розведення військ – українські пропозиції по цим пунктам Росія відмовляється погоджувати в Тристоронній контактній групі.
Найбільш помітним успіхом за останній рік, безумовно, стало введення з кінця липня режиму припинення вогню. Як завжди наголошувала українська влада, без стійкого перемир'я говорити про якийсь прогрес у політичних питаннях просто не було б сенсу.
З липня перемир'я більш-менш зберігається, хоча обстріли і провокації з боку бойовиків і стали звичною справою. Вони призводять до жертв з українського боку, але загальне число втрат в останні місяці все ж значно скоротилося.
Новий саміт у "нормандському форматі" на рівні глав держав за цей час так і не відбувся. Кілька разів проводилися переговори "нормандської четвірки" на рівні політичних радників або міністрів, за підсумками яких Київ і Москва нерідко робили прямо протилежні висновки. В середині літа в РФ навіть заговорили про припинення контактів на рівні радників, хоча пізніше до них все ж повернулися.
Як пояснювали РБК-Україна учасники переговорів з української сторони, логіка Кремля досить зрозуміла. У нормандському процесі їм доводиться працювати у форматі один проти трьох – адже Францію і особливо Німеччину варто відносити до союзників України, а не РФ. Тоді як в мінській ТКГ Росія "посилена" підконтрольними їй представниками так званих "республік". А прямий діалог між Києвом і лідерами бойовиків залишається однією з ключових цілей Кремля.
До кращих часів
Після багатомісячних маневрів наприкінці жовтня і на початку листопада сторони представили свої плани або "дорожні карти" подальших переговорів.
План Росії, внесений від імені бойовиків, лягає в загальну концепцію, яку Кремль просуває весь час, поки йдуть мінські переговори. Спочатку Україна повинна піти на серйозні політичні поступки і тільки потім отримає контроль над кордоном і територією ОРДЛО в цілому. І то, контроль досить примарний.
Росія прагне залишити за собою максимум важелів впливу на ситуацію в регіоні і Україні в цілому, де-факто трансформувавши нинішні окупаційні адміністрації. Але в своїй нинішній "дорожній карті" росіяни йдуть ще далі, виходячи навіть за межі свого звичного трактування мінських угод.
Наприклад, вони вимагають, щоб розміщення Збройних сил України в ОРДЛО відбувалося тільки за згодою донецької і луганської облрад. І навіть щоб жителі інших частин України могли зібратися на цій території кількістю понад сто осіб, їм теж потрібен "дозвіл". Крім того, Росія вимагає, щоб ця дорожня карта була схвалена Верховною радою, і тільки після цього можуть початися подальші кроки, зокрема і звільнення утримуваних осіб.
Про те, що бойовики і Москва насправді вже давно не мають ні найменшого бажання витягати "своїх" людей, РБК-Україна багато розповідали учасники переговорів з обміну. Зараз же шантаж з боку бойовиків прямо прописується у внесеному ними "документі". Таким чином, перспективи наступного обміну стають дедалі більш туманними.
Ні про яке схвалення з боку ВР або навіть згоду всерйоз обговорювати такі пропозиції не йдеться. Українська делегація запропонувала план дій у відповідь, що отримав назву "план Кравчука".
Він передбачає виведення російських військ, незаконних збройних формувань і найманців з Донбасу на початку наступного року. Влада РФ повинна скасувати низку своїх рішень, зокрема, про спрощений порядок надання громадянства жителям ОРДЛО.
Контроль над кордоном ОРДЛО і Росії переходить до місії ОБСЄ, чисельність якої збільшується на 1500 осіб. І вже після цього може початися підготовка до проведення там виборів, які повинні відбутися не пізніше 31 березня 2021 року.
Цілком очікувано, "план Кравчука" викликав категоричне неприйняття з боку Росії. І в цілому, залишається незрозумілим, як можна знайти хоч якийсь компроміс між настільки різними позиціями.
Про те, в якій атмосфері відбуваються переговори на рівні ТКГ, виданню розповів член делегації Денис Казанський.
"Наприклад, вони (представники бойовиків, – ред.) показують на 10 пункт мінських угод і вимагають, щоб війська виводилися тільки з території України, а не з території ОРДЛО, нібито вони – це не Україна. Ми говоримо: почекайте, так ОРДЛО – це що, це окремі райони чого? Це ж окремі райони України! Тобто там абсолютно шизофренічна реальність", – сказав Казанський.
При фундаментальних відмінностях у політичних підходах до вирішення ситуації на Донбасі, сторони нерідко не можуть домовитись і про більш прикладні речі. Наприклад, учасники ТКГ можуть годинами сперечатися про абсолютно третьорядні питання, на кшталт порядку проїзду пасажирського автобуса-"човника" через КПВВ: якою дорогою проїде автобус, де він вивантажить пасажирів, через скільки метрів він потім розвернеться, поїде наліво або направо.
З тим, що на мінських переговорах в принципі можна вирішувати лише тактичні питання, погоджується і голова української делегації Леонід Кравчук.
"Ми не досягаємо миру як такого, а частково вирішуємо якісь питання, на зразок припинення вогню і обміну утримуваними особами, тобто питання, породжені війною. Але причина цього – війна – залишається. І поки вона залишається, ніяких проривів в переговорах не буде", – сказав Кравчук в розмові з РБК-Україна.
За словами голови делегації, на наступному засіданні ТКГ він також запропонує відкласти українську і російську дорожні карти "до кращих часів", а поки що зосередитися на виконанні вже узгоджених рішень, досягнутих на рівень вище, у нормандському форматі. Зокрема, Кравчук пропонує зосередитися на підготовці до виборів, для чого потрібно провести демілітаризацію, вивести з ОРДЛО російські війська і т. д.
Якщо ж росіяни відмовляться і від цього, він пропонує перейти до більш рішучих заходів тиску на Кремль. "Тиск на Росію повинен бути, вона іншого не розуміє, вона ніколи не вважала політико-дипломатичний переговорний процес можливим для себе", – сказав глава делегації.
Один з таких кроків Кравчук вже анонсував раніше – це пропозиція накласти на РФ нові санкції, у вигляді відключення від міжнародної платіжної системи SWIFT. Але на цьому перелік заходів не вичерпується.
"Ми офіційно повинні сказати: ми зробили все, вичерпали всі можливості і бачимо глухий кут. Але це не означає, що ми вже завтра припинимо мінський формат. Ми і далі будемо працювати, докладати всіх зусиль, але коли побачимо, що ми вже пішли на останні кроки, тоді буде "план Б", – заявив виданню Кравчук.
Замкнуте коло
Про те, яким буде цей "план Б" і коли він може бути введений, розмови ведуться вже не перший рік. Після паризького саміту президент Зеленський відвів собі один рік на вирішення ситуації. "Я не витрачу п'ять років, які мені дав український народ, на роботу в Мінську", – заявив він в березневому інтерв'ю The Guardian.
"В цьому році вже кардинально змінилися умови, так що говорити про "плани Б, В" у чистому вигляді, у вигляді абсолютно нових "нульових" ідей не зовсім коректно. Це ж було в логіці листопада минулого року", – сказав РБК-Україна радник глави Офісу президента Михайло Подоляк.
За його словами, до сьогоднішнього дня вже вдалося "суттєво виправити" гуманітарну ситуацію в регіоні (в тому, що стосується безпечних КПВВ), продовжити транзит газу через територію України, отримати від "Газпрому" гроші, виграні в Стокгольмському арбітражі, встановити режим припинення вогню на сході, який в цілому дотримується.
При цьому радник голови ВП знову підкреслив, що нинішній владі доводиться мати справу з домовленостями, які підписали їх попередники – зокрема про те, що кордон передається під контроль Києва вже після виборів у ОРДЛО.
"Головне в тому, що не існує перешкод для Росії, щоб виконати як мінімум зобов'язання, взяті на себе на минулому саміті "нормандської четвірки". Для цього не потрібні ніякі наші закони або окремі норми наших законів, для цього потрібна лише воля Росії", – підкреслив Подоляк.
А згоду Росії переглянути мінські угоди в частині контролю над кордоном, як пропонує Україна, радник голови ОП називає можливим "поворотним моментом" у всьому переговорному процесі. Але поки що РФ навіть не визнає себе учасником конфлікту, називаючи себе лише "посередником".
"Поки РФ не визнає себе учасником конфлікту і стороною мінських угод і не візьме на себе відповідні зобов'язання, прогрес просто неможливий", – сказав РБК-Україна заступник голови української делегації в ТКГ, нардеп від "Слуги народу" Олександр Мережко.
Як казав РБК-Україна Дмитро Кулеба, мінський і нормандський процеси – одні з найбільш непередбачуваних в його дипломатичній практиці. Тим не менше, поки видимих передумов до зміни поточного стану речей не видно.
"Можливо, якийсь "план Б" вже за фактом і реалізується, причому не українською стороною: згасання військового конфлікту і цементування поточної політичної та економічної ситуації. Тому росіяни і закрили переміщення через лінію розмежування. Ми бачимо перетворення цієї території у вкорінене Придністров'я", – сказав виданню Денис Казанський.
Втім, за його словами, з Донбасом ситуація гірша, ніж з Придністров'ям, оскільки у ОРДЛО є спільний кордон з РФ. До того ж, окуповані частини Донбасу давно перетворилися в "чорну діру" і джерело неконтрольованих доходів для політичної та силової верхівки РФ.
"Поки не буде big deal, великої угоди, можна скільки завгодно обговорювати якісь дрібні деталі, ніякого прогресу не буде", – сказав виданню один з учасників переговорів щодо Донбасу. Такий прогрес можливий, тільки якщо РФ зніме умови, на яких вона хоче залишити свою фактичну присутність в ОРДЛО і важелі тиску на українську владу.
А це, в свою чергу, докорінно суперечить основній меті, з якою Росія почала збройну агресію на Донбасі. І виходу з цього замкнутого кола поки не спостерігається.