Під знаком опитування. Як і навіщо Рада ухвалила закон про референдум

Депутати ухвалили закон Зеленського про всеукраїнський референдум. Це всього лише один із цілого пакету ініціатив з народовладдя, обіцяних президентом перед виборами. Представники опозиції та експертних кіл насторожені, що ця ініціатива може перетворитися в інструмент "політичних ігор" і поляризації суспільства. Детальніше – в матеріалі РБК-Україна.

Ще з часів президентської кампанії Володимир Зеленський обіцяв українцям народовладдя. Через майже два роки – 26 січня – Верховна рада підтримала законопроект про всеукраїнський референдум (№3612). Депутати дали за нього 255 голосів.

Те, що Рада взялася за цей закон у перший же пленарний день нового року, викликало питання. А чи не збирається команда президента проводити референдум найближчим часом?

Голова підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Аліна Загоруйко ("Слуга народу") будь-який поспіх заперечує. За її словами, документ ухвалили, щоби виконати обіцянку перед виборцями.

Радник глави Офісу президента Михайло Подоляк запевнив РБК-Україна, що закон про референдум не прописаний під конкретні питання. Він уточнив, що в розробці документа брали участь всі зацікавлені сторони і в ньому врахували зауваження депутатів, Венеціанської комісії, міжнародних та громадських організацій.

"Виступати зараз проти цього закону можуть лише ті, хто взагалі не хоче дати людям можливість приймати рішення на референдумах. Чи взагалі брати участь у формуванні комфортного для всіх соціальних груп життєвого середовища", – вважає радник голови ОП.

До редакції законопроекту у другому читанні надійшло майже 1400 поправок. З них врахували трохи менше 400. Опозиційні фракції залишилися незадоволені фінальним текстом документа і вказують на його недоліки.

"Батьківщина" наполягала на тому, що законопроект виписаний так, що референдум взагалі не можна провести. В "Європейській солідарності", навпаки: що, згідно з законопроектом, у нас будуть "спамити" референдумами ледь не щомісяця. В ньому, дійсно, передбачено багато запобіжників, які не дають можливості зловживання. Але разом з тим, якщо професійно підійти до його організації, то це цілком можливо реалізувати", – пояснила Аліна Загоруйко.

Подати голос

За рекомендацією міжнародних експертних організацій депутати змінили назву самого законопроекту "про народовладдя через всеукраїнський референдум" і залишили просто "про всеукраїнський референдум".

Документ передбачає чотири типи питань, які можуть виноситися на всенародне голосування.

Перший – це схвалення закону, який змінює що-небудь у трьох розділах Конституції – I, III, XIII. Це загальні положення – про державну мову і символіку, про єдине громадянство. Також у них описується механізм проведення виборів, референдумів та зміни самої Конституції. Такий референдум може ініціювати лише президент.

Друге питання – це зміна території України. Народне голосування з цього приводу запускає Верховна рада. В опозиції вважають, що в період війни і російської агресії піднімати такі питання – абсурдно.

"На практиці завтра це може бути чергова спроба Банкової запропонувати формулу Штайнмайера або щось схоже на референдум під питанням "ви за мир?". Звісно, що люди за мир. Тим більше, що з допомогою пропагандистських каналів можна сформувати потрібну громадську думку і отримати переважну більшість за такі ризиковані норми", – сказав виданню перший заступник голови парламентського комітету з питань державної влади Роман Лозинський ("Голос").

Третій і четвертий вид референдуму ініціюють пересічні громадяни, але призначає їх все одно президент. За народною ініціативою можуть підніматися питання "загальнодержавного значення", скасування якогось закону або його окремих норм.

Але якщо раптом заповзятливі українці захочуть винести на громадське обговорення тему зниження або скасування податків, зробити це вони не зможуть. Питання і закони, що стосуються оподаткування, бюджету, амністії та компетенції органів правопорядку під забороною. І це далеко не весь перелік табуйованих тем для референдуму.

Н можна піднімати питання, які порушують Конституцію, норми міжнародного права та права людини, а також несуть загрозу суверенітету, цілісності і національної безпеки країни.

Якщо українці висловилися на референдумі за скасування якогось закону чи його норм, парламент не може знову приймати їх у тій же редакції протягом всього свого скликання.

Втім, за словами Лозинського, ця задумка все одно суперечить Конституції. Він зазначив, що, згідно з Основним законом, єдиний законодавчий орган – це Верховна рада.

На цю нестиковку звертали увагу і в "Європейській солідарності". За словами народного депутата від цієї фракції Руслана Князевича, ухвалений документ фактично вводить "законодавчий референдум", тоді як "підміняти парламент референдумом" не можна.

Член робочої групи з розробки законопроектів з народовладдя, експерт Центру політико-правових реформ і коаліції РПР Юлія Кириченко, навпаки, вважає цю норму одним із головних позитивних моментів.

"Умовно кажучи, в період Януковича "диктаторські закони" не залишили людям іншої можливості, як виходити на вулицю. Але якби тоді був такий закон, то люди могли б зібрати три мільйони підписів і скасувати їх на референдумі. Це, звичайно, небажаний приклад. Але якщо парламент ухвалює закон, пов'язаний з узурпацією влади або наступом на громадянські права, то у людей є правовий спосіб", – пояснила вона.

Контролювати питання національного референдуму буде Центральна виборча комісія та Конституційний суд. При цьому на одне голосування можна винести лише одне питання. Не два і не три, навіть якщо вони стосуються однієї теми. Волевиявлення громадян зберігається в таємниці.

Щоби запустити референдум за народною ініціативою, потрібно зібрати не менше трьох мільйонів підписів, причому мінімум по сто тисяч у двох третіх областей країни. Цим має займатися ініціативна група.

Партії та громадські організації зможуть зареєструватися в Центрвиборчкомі як прихильники або опоненти питання, винесеного на референдум. Вони можуть брати участь у теледебатах, які фінансуються з держбюджету.

Для визнання референдуму таким, що відбувся, потрібно, щоб у голосуванні взяли участь більше половини зареєстрованих виборців. Тобто 50%+1, що цілком може стати проблемою, зважаючи на низьку явку на останніх виборах. У разі провального результату питання можна винести повторно не раніше ніж через три роки.

Підсумки референдуму обов'язкові до виконання. Додаткове затвердження Ради необхідно, якщо голосування стосувалося питання "загальнодержавного рівня". І це ще один запобіжник, який внесли депутати між першим і другим читанням за рекомендацією Венеційської комісії.

Результати з інших питань, якщо вони не будуть оскаржені і з якихось причин визнані незаконними, набирають чинності автоматично. Якщо для їх імплементації потрібен якийсь додатковий законопроект, то протягом півроку Кабмін має його написати, а Рада – розглянути.

Гра слів

По суті процедура голосування на референдумі проходить майже так само, як і під час виборів. Віддати свій голос українці зможуть на дільницях, заповнивши паперові бюлетені. Але є і нововведення: закон допускає електронне голосування.

Навколо цієї процедури було чимало дискусій у депутатському корпусі. На це, до речі, звертала увагу у своїх висновках і Венеційська комісія. Вона рекомендувала повністю прибрати положення про електронне голосування з документа і пізніше врегулювати окремим законом.

Для запуску голосування онлайн слід врахувати всі нюанси – наприклад, захист системи від злому і витоку персональних даних.

"Багато депутатів із різних фракцій пропонували виключити ці норми – це залишилося. Але фактично електронне голосування не буде працювати, тому що в перехідних положення зазначено, що воно потребує окремого закону і буде вводитися разом з електронним голосуванням на виборах", – сказала Кириченко.

Хоча, на думку Лозинського, норми в законі з приводу електронного голосування прописані так, що їх можна трактувати дуже широко. Він уточнив, що ухвалений документ дає Центрвиборчкому повноваження вирішувати, як буде проводитися електронний референдум в обхід парламенту. І це також йде в розріз із Конституцією, заявив представник фракції "Голос".

Ще одна дискусія з тих пір, як законопроект з'явився в Раді, розгорілася щодо того, чи не стане референдум "спритним інструментом" для маніпуляції громадською думкою.

Спочатку головні побоювання були пов'язані з тим, що через нього політики спробують просувати потрібні їм ініціативи. Причому як з допомогою інформаційної агіткампанії, так і через "правильно" сформульоване запитання.

В інтерв'ю РБК-Україна директор Київського міжнародного інституту соціології (КМІС) Володимир Паніотто пояснив як це працює: "Якщо ми запитуємо, як ви ставитеся до закону про продаж землі, люди здебільшого говорять "негативно". Якщо ми питаємо, чи має власник землі мати право її продати, то більшість вважає, що так".

Паніотто підкреслив: головне – процедура формулювання питання. Залежно від цього можна отримати і позитивну, і негативну відповіді.

У робочій групі стверджують, що всі ризики щодо постановки питання до другого читання були враховані. Як пояснила Кириченко, в фінальну редакцію перенесли всі вимоги до питань з Кодексу належної практики щодо референдумів Венеційської комісії.

За словами Загоруйко, питання референдуму передбачає тільки одну відповідь: "так" або "ні". Також воно має бути конкретним і не може містити двоякого тлумачення.

Закон виписаний так, щоби ця ініціатива не перетворилася на щомісячні "віче". Але водночас загороджувальні заходи виводять на перший план політичні партії, які отримають незрівнянно більше можливостей для організації референдумів.

"З одного боку, це дійсно настанова президента. І це правильно, тому що в Україні має бути референдум. Сам закон виписали якісно. Але головний ризик полягає в тому, що політики отримають новий інструмент, який вони будуть використовувати в популістських цілях, або для того, щоби роз'єднувати і поляризувати суспільство", – пояснив РБК-Україна експерт Українського інституту майбутнього, народний депутат восьмого скликання Ігор Попов.

Він зазначив, що три мільйони підписів неорганізоване населення не збере, профспілки у нас в країні досить слабкі, а масових мережевих громадських організацій немає. Так що головним "двигуном" референдумів все одно стануть політичні партії, що мають розгалужену мережу осередків, доступ до медіа та фінансовий ресурс.

Це непогано, якщо вони будуть використовувати свій арсенал інструментів в інтересах громадян. Інша справа – якщо інтереси громадян політики захочуть використати у власних цілях.