Реформа місцевого самоврядування, або Децентралізація на короткому повідку

Юлія Абибок, спеціально для РБК-Україна

Час перевалив за 9 годину недільного вечора 28 грудня, коли Верховна Рада почала розглядати у другому читанні проект закону "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин".

Розгляд проекту зайняв менше 10 хвилин. До кінця цього процесу доповідач, прем'єр-міністр Арсеній Яценюк, "згадав":

- Єдине, що я забув зачитати, шановні колеги, і також ще одне, про що ми з вами домовилися. У змінах до частини шостої статті 78, ось це, що по Казначейству, пам'ятайте, ми вели дискусію, встановити вимоги щодо виконання Казначейством платіжних доручень за умови виконання доходів зведеного бюджету. Це теж під стенограму, щоб ми не забули.

Ще пара найкоротших реплік, і спікер Володимир Гройсман спробував оголосити голосування.

- Володя, Володя, Володя, Володя, Олег..., - перебив Гройсмана Яценюк.

- Березюк?

- Так.

- Олег Березюк.

- Олег Березюк. Олег Березюк, увімкніть...

- Значить, я прошу ось це, по Казначейству, доповнити двомя днями на проведення платежів захищених статей і п'ятьома днями - незахищених статей, а далі за текстом, - встиг вставити Березюк.

- Тобто, додати до того, що я зачитав, терміни, - якось надто охоче погодився Яценюк. - Давайте п'ять днів на все поставимо. До п'яти днів за умови виконання доходів зведеного бюджету. Є пропозиція поставити на голосування і прийняти з відповідними правками. Спасибі.

- Прийняти в другому читанні і в цілому проект №1557 з пропозиціями, які оголосив прем'єр-міністр України, - з полегшенням вигукнув Гройсман, і депутати дали життя документу, тільки що спішно правленому на коліні на засіданні коаліції і в залі парламенту.

Нові правила, за якими їм доведеться жити, в місцевих громадах дізналися лише 6 січня, коли після свят був розповсюджений позачерговий випуск парламентської газети "Голос України" з опублікованим в ньому законом.

Так почалася реформа місцевого самоврядування.

Трюк вдався

"У нас є така біда, як Казначейство. На єдиному казначейському рахунку знаходяться гроші міської громади, обласної громади і держави. Потрібно десь закрити якісь діри - вимели гроші громади. А я збираюся проплатити освіту, і у мене є виписка, що у мене є гроші на рахунку, - але грошей немає. У Бюджетному кодексі має бути прописаний обов'язок Казначейства виплачувати гроші протягом двох днів по захищених статтях та протягом п'яти днів - по незахищених. І пеня, і відповідальність за прострочення, як у будь-якому банку. Ми домоглися, щоб це прописали в Бюджетному кодексі. Але Яценюк з голосу вніс таку фразу: "за умови виконання зведеного бюджету України". Це за десять днів, за місяць, за квартал? Як це рахувати? Фактично ця поправка все нівелює. У Києві хочуть розпоряджатися грошима. Але чому за наш рахунок?", - обурюється глава департаменту фінансової політики Львівської міськради Олег Іщук.

В результаті все вийшло так, як хотів Яценюк - п'ять днів на виплати при містичній умові виконання зведеного бюджету, без будь-яких покарань за прострочення. Іншими словами, Кабмін залишив для себе можливість розпоряджатися коштами територіальних громад, як власними, закриваючи всілякі фінансові діри.

Читайте також: До середини лютого Кабмін планує нові зміни в Бюджетний і Податковий кодекси

Один з авторів проекту реформи місцевого самоврядування Юрій Ганущак, виступаючи 16 січня на присвяченому децентралізації круглому столі у Львові, назвав внесену прем'єром умову "трюкацтвом", пообіцявши домогтися її скасування.

Але насправді історія з Казначейством - одна з кількох поганих новин у процесі децентралізації. Превалюють же хороші. Головне - що процес дійсно йде, і мова, схоже, про справжню, глибоку реформу.

"Золотий дощ"

Внесені до Бюджетного кодексу зміни змінюють спосіб формування місцевих бюджетів. Раніше у них закладалися видатки на виконання власних та делегованих повноважень, і, виходячи з рівня прогнозованих доходів громади, держава або забирала залишок коштів, або покривала дефіцит "дотацією вирівнювання".

З 2015 року цієї дотації більше не буде, а вилучення "зайвих" коштів будуть ґрунтуватися на інших засадах. З'явилися дві нові дотації: базова і реверсна.

Ґрунтуючись на даних минулого року, Мінфін підраховує загальну суму заробітку громад від податку на доходи фізичних осіб та податку на доходи приватних підприємств. Ця сума ділиться на кількість населення країни. Виходить "середня температура по палаті", на яку, у свою чергу, ділять "температуру" кожної територіальної громади.

Отримане співвідношення, яке називається "індексом податкоспроможності", може виявитися вищим 1,1. У цьому випадку від суми коштів, які надходять у громаду від податку на доходи фізосіб і (для областей) від податку на доходи приватних підприємств, віднімаються 110% від середнього по країні показника за такими надходженнями. Половину отриманої різниці вилучає держава.

Якщо індекс податкоспроможності у громади нижче 0,9, їй дістається базова дотація в розмірі 80% від відсутньої суми.

Якщо індекс виявляється на рівні 0,9-1,1, держава нічого не отримує від такої громади, але і нічого їй не віддає.

При цьому Бюджетний кодекс перерозподіляє надходження від податку на доходи фізичних осіб. Раніше 25% цих надходжень залишалося в селах, селищах і містах районного значення, 50 відсотків відводилося на райони і ще 25% - на області. Міста обласного значення залишали у себе 75%, Київ - 50%, Севастополь - 100%.

Читайте також: Парламент може перекласти зобов'язання по фінансуванню соціальної сфери на райони бюджетів

Тепер 60% податку на доходи фізосіб будуть концентруватися на рівні міст обласного значення, районів та об'єднаних громад (яких поки немає), 15 - на рівні областей; Києву залишать 25%. 25% держава буде вилучати. Крім того, області отримають 10% від податку на доходи приватних підприємств.

Натомість держава знімає з керівників місцевих громад їх найбільший головний біль, беручи на себе фінансування медицини та освіти.

Міста обласного значення, райони і області будуть отримувати з держбюджету дві нові субвенції - освітню та медичну, які з лишком відшкодують їх втрати.

"Нова формула - це вирівнювання за доходами, - пояснює Юрій Ганущак. - Органам місцевого самоврядування надаються певні повноваження, по культурі, освіті, дошкільній освіті, спорту, і закріплюється певний державний ресурс: податок на доходи фізичних осіб, 60%. Відразу відбиваю інсинуації: було 75% за тією формулою, за якою ці ж гроші у вас забирали назад. Був перший і другий кошик доходів. Перший - дали гроші, але фактично забрали, другий - дали, і ні в чому собі не відмовляйте. Так ось, ці 60%, по суті, стають другим кошиком".

Так, якщо в 2014 році місто Запоріжжя перераховувало до держбюджету різницю в доходах в розмірі понад 18 млн грн, то у 2015-му воно виплатить майже 155 млн реверсної дотації, але зате отримає 455,6 млн у вигляді освітньої субвенції та понад 507 млн - медичної.

Львів у 2014 році відрахував до держбюджету 11,4 млн грн, а в 2015 повинен буде віддати майже 149 млн, і отримати освітньої та медичної субвенцій в загальній сумі понад мільярд. Як зазначив в інтерв'ю РБК-Україна Олег Іщук, в цілому, завдяки таким нововведенням, місто розраховує виручити в цьому році додатково близько 500 млн грн, які зможе направити на розвиток, передусім, на капітальний ремонт доріг.

Гільйотина від головного болю

А ось у селі Медвежа Дрогобицького району Львівської області, як і в сотнях інших, дороги в цьому році ремонтувати, швидше за все, не будуть. Оновлений Бюджетний кодекс не передбачає жодних державних дотацій і субвенцій для сіл, селищ і міст районного значення.

Передбачається, що кошти на розвиток маленькі громади будуть отримувати завдяки новим податкам - акцизному збору на роздрібний продаж нафтопродуктів та алкоголю, а також податку на нерухомість, з яким поки нічого не зрозуміло. При цьому села, селища і міста районного значення позбавили головного джерела наповнення їх бюджетів - тих самих 25% від податку на доходи фізосіб. Для багатьох таких спільнот це понад 90% усіх бюджетних доходів.

"У нас забрали основний податок для територій - податок на доходи фізичних осіб. Від податку на нерухомість добре, якщо надійде пара гривень. Новий акцизний збір навряд чи буде мати серйозний вплив на формування місцевого бюджету, тому що скільки таких торгових точок у маленьких громадах? Хто з місцевих підприємців скаже мені чесно, скільки алкоголю він реалізовує, якщо вони всі на єдиному податку? Акциз на продаж нафтопродуктів зараховується за місцем розташування заправки. Люди, які мають транспорт у нашому селі, заправляються десь в іншому місці, і залишають гроші там. І у нас забрали дотацію вирівнювання - вона доводиться до рівня району чи об'єднаної громади. Дотацію селам може тепер виділити тільки районний бюджет. У нас з 47 сільських та селищних бюджетів, при тому, що сталося, збалансувати можна тільки 10", - розповідає Степан Коваль, сільський голова Ведмежої і голова Асоціації сільських і селищних рад Дрогобицького району.

Як зазначив він в інтерв'ю РБК-Україна, в 2015 році бюджет його села з 750 осіб скоротиться приблизно на 2/3.

Читайте також: Парламент стимулює об'єднання громад

"Повноваження сільських, селищних рад та міст районного значення фактично перейшли на районний рівень. Якщо порівняти той ресурс, який у них був, і нинішній, то нинішній виходить набагато нижчим. Тому що немає повноважень - немає грошей. Ми отримали якусь часткову централізацію", - пояснює експерт програми ЄС "Підтримка політики регіонального розвитку в Україні", автор проектів реформ у сфері місцевого самоврядування Анатолій Ткачук.

Правильна реформа стартувала неправильно, говорить він. Початися вона повинна була зі змін у сфері територіальної організації влади та відповідного їм перерозподілу повноважень між громадами різного рівня.

Об'єднана громада, про яку йдеться в Бюджетному кодексі, за своїм рівнем буде відповідати району і в перспективі повинна його замінити. Але сьогодні у місцевих громад немає ні права, ні механізму для об'єднання - потрібний законопроект ще тільки готується.

Благо, що після січневих свят депутати хоча б схаменулися і внесли нові зміни до Бюджетного кодексу, виправивши одну суттєву помилку і зобов'язавши райони фінансувати адміністрацію, освіту та культурну сферу сіл, селищ і міст районного значення на рівні не нижче 2014 року.

Експерти та представники місцевого самоврядування сподіваються, що закон про об'єднання громад буде прийнятий найближчим часом. Однак сам процес об'єднання навряд чи буде миттєвим. Як будуть жити маленькі громади до тих пір - гарне питання.