Місцеве самоврядування в Україні: R.I.P.

Рішення Конституційного суду України (КСУ) від 29 травня 2013 р. обговорили вже, здається, всі, але я, як завжди, чекала, доки будуть оприлюднені окремі думки, аби проаналізувати всі правові позиції в комплексі. І я не помилилася - оприлюднена останньою окрема думка судді КСУ Шишкіна, з одного боку, позбавила мене необхідності розносити вщент саме рішення, оскільки Віктор Іванович впорався з цим прекрасно, а з іншого - я нарешті отримала привід написати про «хладний труп» місцевого самоврядування в Україні.

Отже, зловісна сутність зазначеного рішення полягає навіть не в тому, що КСУ не мав законних підстав взагалі відкривати провадження у справі (на це звернув увагу в своїй окремій думці також суддя Стецюк), і навіть не в тому, що суд без будь-яких законних підстав вийшов за межі поставленого в конституційному поданні питання, а також навіть не в тому, що суд вдався до якихось потойбічних «розсуждізмів» в своєму намаганні обґрунтувати уніфікацію строків проведення місцевих виборів; і навіть, навіть не в тому, що він, брутально порушивши Конституцію, фактично встановив нову норму.

Читайте також: КСУ відклав проведення виборів в Києві до 2015 р

На жаль, все значно, значно трагічніше, і суть трагедії полягає в тому, що практично весь поточний склад КСУ абсолютно нічого не розуміє ані в конституційному праві, ані в базових поняттях, що стосуються майнових прав. Як справедливо зазначив в своїй окремій думці суддя Шишкін, його колеги «забули» (або зробили вигляд, що забули) «одну «маленьку деталь» - що в основі обрання місцевих представницьких органів лежить засадниче конституційне право громадян на управління своєю територією через участь у формуванні для «себе» органів місцевого самоврядування, а не для центральної влади у державі.

Тобто, бути членом територіальної громади означає не лише право інколи обирати дерибанщиків та популістів... соррі - мера та депутатів місцевих органів влади. Це також означає, що особа є співвласником всього майна, що є в комунальній власності даної територіальної громади. Наразі українців можна назвати членами територіальних громад лише з великою натяжкою. Бо питаннями комунальної власності вони практично не цікавляться і співвласниками цього майна себе не усвідомлюють. Як не сумно це констатувати, але навіть члени КСУ в цьому відношенні мало чим відрізняються від пересічних українців.

Між іншим, є помилкою вважати, що всі ті судді, які написали окремі думки, обов'язково голосували «протии». Голосування таємне, а отже, лише за змістом окремих думок можна з високим ступенем ймовірності припустити, що голосували «за» всі, крім Шишкіна та Стецюка - в тому числі, і Баулін, автор ще одної, доволі беззубої та безневинної окремої думки.

Читайте також: Згідно з рішенням КСУ, питання виборів у Києві знято, - Рибак

Важко вигадати щось більш абсурдне, ніж одночасні вибори всіх розпорядників спільного майна всіх територіальних громад. Це насправді маразм на рівні «одночасного проведення загальних зборів» в усіх юридичних особах України - в усіх ТОВ, АТ, ЖБК, ОСББ, тощо - з тим обґрунтуванням, що це «...зміцнює засади унітарної форми державного устрою України, єдності та цілісності її території (статті 2, 132 Основного Закону України)».

Законодавством мають встановлюватися лише загальні засади проведення місцевих виборів - алгоритми обрахування строків їх проведення, підстави та порядок призначення чергових та позачергових виборів, але аж ніяк не конкретні дати. Суть місцевого самоврядування якраз і полягає в тому, аби кожна територіальна громада сама вирішувала, коли саме їй обирати тих, хто прийматиме владно-розпорядчі рішення щодо майна саме цієї громади! Неймовірно абсурдним є те, що Верховна Рада призначає проведення позачергових місцевих виборів в кожному селі на 50 дворів! Цілком достатньо було б, аби дату проведення виборів, у разі неспроможності зробити це самою місцевою радою, визначав місцевий адміністративний суд за позовом будь-якого члена відповідної територіальної громади.

Втім, за великим рахунком, ніякого «місцевого самоврядування» в Україні ніколи не було з часів Магдебурзького права, і всі ці "місцеві ради", які обираються "за відмашкою" Верховної Ради - це такий самий різновид карго-культу, як і вся наша так звана «представницька демократія», яка насправді нікого не представляє і представляти не може.

Але ось чим насправді мав би займатись КСУ замість того, аби насаджувати «унітарність через одночасність».

Ніяких критеріїв визначенння «член/не член територіальної громади» в діючому українському законодавстві насправді не існує. Відповідно до ст. 140 Конституції, «...територіальна громада - це жителі села (чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища, міста». Більш повне, уточнене визначення терміну «територіальна громада» дається у ст. 1 закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр». Як неважко побачити, тема т. зв. «понаєхавших» категорично не розкрита.

Читайте також: Представництво ЄС в Україні стурбовано перенесенням виборів у Києві на 2015 рік

Запитань, які виникають на практиці - безліч. Яким чином зафіксувати статус члена територіальної громади? Наразі цю можливість дає лише спадкоємиця прописки - реєстрація.

Отже, який саме час громадянин повинен прожити на відповідній території, щоб вважатися постійним жителем села, селища, міста? Чи можна вважати постійно проживаючим на території населеного пункту (а отже, повноправним членом територіальної громади) військовослужбовця, який проходить строкову службу у військовій частині, дислокованій у даному населеному пункті? Чи злочинця, який за вироком суду відбуває покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі?

Чи можна вважати членом відповідної територіальної громади громадянина іншої держави чи особу без громадянства, яка постійно (або тривалий час) проживає у даному селі, селищі, місті, має там у власності майно? А також багато інших категорій громадян - «понаєхавших», що постійно живуть та працюють в даному населеному пункті, але, звичайно ж, не мають місцевої реєстрації, а натомість зареєстровані в населеному пункті, з яким багато років втратили будь-які зв'язки?

То чи повинні такі громадяни, зважаючи на свої конституційні права, мати можливість впливати на вирішення суто місцевих питань? Особливо якщо врахувати, що суттєва кількість таких громадян може похвалитися значно суттєвішим внеском в добробут місця, в яке вони «понаїхали», ніж деякі з аборигенів - асоціальних маргиналів.

Читайте також: Депутати Київради ще не склали свої мандати, - "Батьківщина"

Всі ці вкрай резонні та логічні питання ще в 1999 р. спробували поставити перед КСУ народні депутати.

Зокрема, вони питали:

1. Хто є повноважним членом територіальної громади - житель чи громадянин України та чи рівні у своїх правах члени територіальної громади? Чи повинні територіальні громади бути утворені відповідно до кожної адміністративно-територіальної одиниці, чи тільки до населених пунктів: сіл, селищ, міст? Чи мають право об'єднуватись в одну територіальну громаду жителі будь-яких сусідніх сіл, селищ, міст?

2. Як слід розуміти термін «організація управління районами в містах», що використовується у ч. 5 ст. 140 Конституції? Чи можуть жителі частини населеного пункту бути одночасно членами декількох територіальних громад? Чи можуть в одному місті одночасно існувати територіальна громада міста та територіальні громади районів у місті? Чи можуть територіальні громади міста та районів у місті входити одна в другу та чи матимуть вони при цьому однакові повноваження? Чи кожна районна в місті територіальна громада є власником комунального майна, особливо, якщо районна у місті рада не утворювалася, та чи означає це, що власністю територіальної громади району в місті управляє виключно міська рада? Чи може районна в місті рада (якщо вона утворена) управляти майном територіальної громади району в місті, за яких умов і в яких межах? Хто буде правонаступником майна, яке придбане районною в місті радою, якщо на міському референдумі або сесії міської ради буде прийнято рішення не утворювати районні у місті ради? Чи має право міська рада в будь-який час прийняти рішення про неутворення районних у місті рад та з якого часу в такому разі обрана районна у місті рада втратить свої повноваження?

Читайте також: ВР відмовилась об'єднувати посади голови КМДА і мера Києва

Всі знають про ганебне рішення КСУ про так званий «третій термін Кучми», коли доблесні конституційні судді вирішили приклад «1+1=1». Але ухвала КСУ про відмову у відкритті конституційного провадження в даній справі є значно ганебнішою, а головне - на декілька порядків шкідливішою в глобальному сенсі для розвитку місцевого самоврядування. «Аналіз порушених у конституційному поданні питань дає можливість дійти висновку, що відповідь на них прямо випливає з тексту самої Конституції України та чинного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», - констатували доблесні судді та ухвалили, що «підстави для відкриття конституційного провадження по цій справі відсутні».

Воістину, нашу країну з повним правом можна назвати країною втрачених можливостей! Якщо б в далекому 1999 р. судді КСУ поставилися до цієї справи по-іншому, розвиток місцевого самоврядування в Україні міг би піти в зовсім іншому напрямку. А так - «ухвала КСУ є остаточною і не може бути оскарженою».

Перспективи ж ухвалення ВР спеціального закону для розв`язання вищеокреслених питань, звісно ж, прямують до нуля. Зрозуміло чому - бо абстрактних «членів територіальних громад» грабувати значно легше, ніж осіб з чітко визначеним статусом.

Що ж, своїм рішенням від 29 травня 2013 р. КСУ наніс по місцевому самоврядуванню черговий нищівний удар. Звісно ж, під соусом «зміцнення засад», «забезпечення стабільності» та іншого іррелевантного словоблуддя.

Читайте також: ПР готова призначити вибори в Києві на вересень 2013 р., - Богословська

Але повернемось до наших членів громад. Все, що може запропонувати нам поточне законодавство для визначення статусу члена територіальної громади - це квазітермін «жителі». Ось і спробуємо відштовхнутись для початку саме від цього слова.

В тлумачному словнику написано, що житель - це «той, хто взагалі десь живе». Тобто, при визначенні термінів «населення», «жителі», «мешканці» основним критерієм є територія проживання фізичних осіб. Згідно ст. 3 закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», місце проживання - це адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік.

Єдиним підтвердженням статусу «жителя» в нашій країні є «реєстрація», якою опікуються райвідділи міліції. Про це прямо зазначено в цій же ж ст. 3: «Реєстрація - внесення відомостей до паспортного документа про місце проживання або місце перебування із зазначенням адреси житла особи». Далі йдеться про те, що дані щодо особи вносяться до реєстраційного обліку.

Але в нашій країні на реєстрацію і досі зав'язано безліч невластивих цьому інституту прав та обов'язків, які в принципі не повинні мати до нього ніякого відношення: від отримання медичної допомоги чи влаштування дитини до школи - до "прихованого" права власності, тобто, права на приватизацію житла. А в країні ще є 7-9% неприватизованого житла, право на приватизацію якого мають лише особи, що зареєстровані в такому житлі! І доки не буде завершено приватизацію, на скасування реєстрації в її нинішньому, спотвореному вигляді годі сподіватись.

Читайте також: Янукович пропонує проводити вибори сільських, селищних і міських голів у два тури

Українські суди стоять на такій цілком правильній позиції: «Наявність чи відсутність (прописки) реєстрації сама по собі не може бути підставою для визнання права користування жилим приміщенням за особою, або ж для відмови їй у цьому». Але на практиці, враховуючи печерний рівень українського судочинства, це означає тривалі судові тяганини за позовами про визнання права на проживання та зобов'язання провести реєстрацію чи про визнання особи такою, що втратила право на проживання, та забов'язання реєстрацію анулювати. Аби наші депутати разом з суддями КСУ відволіклися від дерибану та/або його легітимізації хоч на мить та порахували, яка кількість суспільних ресурсів втрачається на подібні позови, і як насправді просто цього уникнути... Але хіба ж їм до цього?

Тобто, «реєстрація по-українськи» - це не просто повідомлення держави про місце проживання громадянина, а цілий комплекс потенційних правовідносин. Так бути не повинно, адже існуюча ситуація нагромаджує безліч нікому не потрібних проблем. Реєстрацію, безумовно, слід розвести у статусі з будь-якими іншими правовідносинами.

Отже, наявність/відсутність штампу в паспорті про реєстрацію насправді аж ніяк не є показником того що, конкретна особа є/не є жителем конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Безумовно, така ситуація в масових масштабах порушує виборчі, а значить, і майнові права мільйонів «понаєхавших» громадян. Адже вони втрачають можливість впливати на питання, пов'язані з розпорядженням комунальним майном, співвласниками якого вони є. Марно казати, кому саме вигідна така ситуація.

Читайте також: Янукович пропонує дозволити іноземним громадянам брати участь у місцевих референдумах

Які ж альтернативи можна запропонувати? Які критерії повинні бути визначальними для надання особі статусу члена конкретної територіальної громади? І яким чином цей статус зафіксувати - аби люди могли реалізувати виборчі та інші права?

Якщо звернутись до закордонного досвіду, то членство в територіальній громаді визначається, насамперед, такими чинниками, як наявність будь-якої власності та/або сплата місцевих податків. В країнах з розвинутим медичним страхуванням на кшталт Канади саме медична картка з зазначеною на ній адресою проживання є головним ідентифікаційним документом людини - значно важливішим, ніж паспорт, який люди отримують в багатьох випадках винятково для закордонних поїздок.

Також важливим документом в США та Канаді є водійське посвідчення, яке в Канаді при зміні місця проживання слід перереєструвати на нову адресу протягом 6 днів, бо в протилежному випадку світить штраф 1000 дол. +.

Оскільки Україні до такого ще надзвичайно далеко, слід виходити з місцевих реалій. Безумовними членами конкретної територіальної громади, на мою думку, слід вважати:
 тих, хто має власність на зазначеній території;
 тих, хто таки зареєстрований;
 тих, хто має бізнес та сплачує податки;
 тих, хто працює, і роботодавець сплачує за нього податки;
 тих, хто отримує пенсію чи інші види соціальної допомоги.

Цей перелік не є вичерпним - можливо, я когось забула. Звичайно, слід розробити детальні, чіткі критерії стосовно того, з якого моменту людина стає членом територіальної громади в кожному з випадків. Тобто, наприклад, ті, хто має власність, можуть отримувати виборче право з моменту реєстрації правовстановчого документу, а для тих, хто щойно «понаєхал», працює та орендує житло - можна ввести «ценз осідлості», тобто, відтерміновувати реалізацію виборчого права на півроку чи на рік.

Читайте також: Рішення КСУ не може бути перешкодою для ВР у питанні призначення виборів у Києві, - АП

Також немає нічого поганого в тому, аби були членами територіальних громад та мали місцеве виборче право іноземці та особи без громадянства, а деякі громадяни були членами декількох територіальних громад одночасно. Якщо людина має власність на цій території та платить податки до місцевого бюджету, які є законні підстави позбавляти її права брати участь в управління комунальним - тобто спільним - майном? Ніяких, якщо не враховувати крайній ступінь заполітизованості українських місцевих виборів.

Немає більшого абсурду, ніж місцеві вибори за партійними списками - і цю просту істину визнали вже, здається, всі. Але ніхто не хоче нічого міняти, бо займатись демагогією та популізмом - це одне, а добровільно позбавити себе можливості продавати місця у виборчих списках - зовсім інше. І наші лицемірні політикани (особливо - лідери політичних сил, які і отримують левову частку грошей від продажу місць) - чудово це розуміють.

Громадяни повинні самі реєструватись в якості виборців та отримувати картку виборця, за нею й голосувати - тому і повинні виборчі комісії працювати на постійній основі. Який сенс складати списки осіб, які, хоча і підпадають під формальні критерії виборця, не ходять на вибори ніколи? Хіба що для того, аби, користуючись адмінресурсом, хтось проголосував замість них, що, власне кажучи, і відбувається кожні вибори.

Читайте також: Мітинг з вимогою призначити вибори в Києві тривав не більше двох годин (фото, відео)

Безумовно, списки виборців повинні бути відкритими та загальнодоступними - з зазначенням підстав отримання картки. Безумовно, процедура отримання такої картки повинна бути максимально простою та зрозумілою, а відмова в її отриманні оскаржуватись до суду. Також кожен член територіальної громади повинен мати право оскаржити в суді видачу картки виборця будь-кому, кому, на його думку, виборче право було надане неправомірно.

Добровільність реєстрації в якості виборця має стосуватись всіх видів виборів - і загальноукраїнських, і місцевих. Сучасний розвиток техніки дозволяє записувати на одну й ту саму картку виборця всю необхідну інформацію про нього - членом якої (яких) територіальних громад він є, на яких виборах має право голосувати тощо. Тобто, іноземець або особа без громадянства матимуть відмітку в картці про можливість голосування лише на місцевих виборах, тощо.

В нормальних країнах виборці мають право голосувати поштою, завчасно надіславши свій бюлетень до виборчої комісії. Це значно дешевше, ніж змушувати людей їхати на інший кінець країни для участі у виборах, і значно справедливіше, ніж позбавляти їх виборчого права лише тому, що вони служать строкову службу в армії чи знаходяться в місцях позбавлення волі або просто у відрядженні чи в туристичній поїздці.

Американці в своїх картках виборців за бажанням зазначають, прихильниками якої саме політичної сили вони є. Це позбавляє партійних активістів необхідності засіювати тонким шаром своїми агітками всю місцевість. І натомість дозволяє працювати безпосередньо з людьми, які зацікавлені в цьому, залучати їх до проведення виборчих кампаній, і агітувати лише тих, хто не зазначив своїх політичних уподобань.

Читайте також: Більшість у Київраді вирішила працювати до обрання нових депутатів, - "Батьківщина"

Все це - речі елементарні, можна навіть сказати - примітивні, і, як то кажуть, лежать на поверхні. Більшість політиків в приватних розмовах висловлювали повну згоду з викладеними тут ідеями, але чесно зізнавалися, що втілювати їх ніхто не збирається, тому що в нашій країні ще розкрадати та розкрадати спільне майно, а такі елементи виборчої системи стануть цьому на заваді.

Навіть ганебне рішення КСУ від 29 травня 2013 р. не спонукало наших політиканів нарешті відволіктись від звичної беззмістовної балаканини та запропонувати суспільству хоч щось сутнісне.

R.I.P., місцеве самоврядування в Україні! Оживити тебе зможуть хіба що люди, які навчаться об'єднуватись, для початку, хоча б в межах своїх власних будинків, потім - в межах вулиць, кварталів, районів.

Але цього не станеться, якщо українці і надалі залишатимуться повними невігласами щодо власних майнових прав та алгоритмів ухвалення легітимних колективних рішень, а замість того, аби цікавитися ними, бігатимуть на різнокольорові мітинги та чекатимуть на чарівника в блакитному гвинтокрилі.

P.S. Автор статті закінчила кафедру конституційного права Московського державного університету ім. М.Ломоносова.

Тетяна Монтян, адвокат, спеціально для РБК-Україна