Как в Украине повысить акцизы и не загнать бизнес в тень, людей – в нищету, а страну – в СССР

Акцизные налоги в странах устанавливаются с двойной целью: с одной стороны - чтобы искусственно уменьшить потребление определенных типов товаров за счет эластичности спроса, с другой – для наполнения бюджета способом, менее вредным, чем большинство других налогов. В Украине акцизные налоги также играют существенную роль в формировании доходов бюджета. Так, в прошлом году акцизные налоги обеспечили 190 млрд грн поступлений, или 2,9% ВВП (в странах ОЭСР в 2020 году этот показатель составлял в среднем 3,0%), опередив поступления от налога на прибыль (НнП, 159 млрд грн).

Казалось бы, акцизы должны быть относительно менее вредным для экономики резервом для повышения поступлений, ведь, во-первых, косвенные налоги согласно данным исследований ОЭСР вообще менее вредны для роста, чем прямые (такие как НДФЛ, ЕСВ и НнП); во-вторых, акцизы на алкоголь и никотиносодержащие изделия искажают экономическое поведение в "полезную" сторону, в отличие от большинства других налогов. Но есть по меньшей мере две оговорки.

Акциз должен примерно отражать те риски, которые несет соответствующий товар. С этой точки зрения не все акцизы одинаково полезны и оправданы. Прежде всего, в Украине до сих пор существует акциз на автомобили – анахронизм советских времен, когда акцизами облагались "предметы роскоши", к которым вместе с цветными телевизорами, кожаной обувью, шоколадом и кофе также относились легковые авто. Во времена Независимости он был установлен на запретном уровне для подержанных автомобилей с целью "защиты национального производителя".

Этот протекционизм, как и в большинстве других случаев, полностью провалился, нанеся украинской экономике ущерб в десятки миллиардов долларов США. Но акциз остался, хоть и менее драконовский, теперь уже пролоббированный импортерами новых авто. Он продолжает наносить ущерб экономике в размере около 1,5 млрд долларов ежегодно, однако теперь его упразднению сопротивляется Минфин, поскольку боится потери поступлений. Между тем исследования показывают, что в случае отмены акциза поступления не пострадают (будут компенсированы за счет НДС), зато вырастет покупательская способность доходов украинцев.

Также примерами неудачного использования акцизов являются установление одинаковых ставок для табачных изделий разной степени риска для здоровья, что вопреки европейской и мировой практике сделала Украина; или попытка повысить акциз на сжиженный газ до уровня бензина и дизтоплива в соответствии с энергетической ценностью. В первом из этих случаев, вопреки распространенному убеждению, основной риск для здоровья несут именно продукты сгорания табака. Однако они отсутствуют в дыме от нагревания или испарения. Никотин вызывает привыкание, но вред здоровью именно от него если и есть, то многократно меньший. Во втором же случае – вредные выбросы при сжигании сжиженного газа в двигателях внутреннего сгорания примерно вдвое меньше, чем при работе на бензине.

Поскольку акциз устанавливается прежде всего для стимулирования определенного поведения потребителей, он должен подталкивать их не просто к уменьшению потребления (что далеко не всегда возможно), но и к переходу на продукты, наносящие меньший вред. А это требует дополнительных затрат, таких как приобретение приборов для нагрева табака и установка ГБО. Соответственно налог на товары меньшего риска должен быть настолько меньшим, чтобы не только компенсировать эти дополнительные расходы, но и сэкономить деньги потребителя.

В частности, по табаку это решается через введение различных размеров ставок акцизного налога в зависимости от степени риска для здоровья и в соответствии с практикой стран-членов ЕС (законопроект № 11090, имплементирующий в национальное законодательство Украины нормы Директивы 2011/64/ЕС) . Действующий акциз на сжиженный газ соответствует этому принципу, и недавно принятый КМУ план постепенного повышения акцизов на топливо до минимальных значений, предусмотренных Директивой ЕС по налогообложению энергии 2003/96/EC, тоже не нарушает его.

Однако повышение акцизов, неизбежное в рамках гармонизации с нормами ЕС, может, как ни парадоксально, повредить другой, фискальной функции этих налогов. Ведь для любого налога действует "кривая Лафера": здравый смысл подсказывает, что более высокая ставка создает больший стимул для уклонения. Поэтому при ставке акциза выше определенного уровеня поступления перестают расти, а далее - начинают уменьшаться. Этот уровень зависит от способности государства обеспечивать исполнение законов. А с этим в Украине все в разы хуже, чем у наших западных соседей, не говоря уже о странах Северо-Западной Европы. Поэтому, прежде чем повышать акцизы, нужно превентивно закрыть возможности для их обхода через изготовление (или импорт) и реализацию "левого" товара. Это часть общего принципа: сначала – "европейские" принципы и институции, затем – (обременительные и дискреционные) европейские нормы.

К сожалению, с этим дела в Украине плохи, несмотря на то, что торговля подакцизными товарами обставлена всеми возможными регуляциями. Так, в дополнение к фискализации расчетов, обязательному ведению товарного учета на основании первичных документов с ежедневными инвентаризациями и лицензированию, всех, кто имеет дело с этиловым спиртом или автомобильным топливом, с 2019 года обязали установить счетчики, которые в режиме реального времени сообщают налоговикам о запасах жидкостей. На упаковки табачных и алкогольных изделий наклеивают акцизные марки.

Несмотря на это, уровень "теневых" продаж топлива и алкоголя в течение многих лет колебался около 30%, а сигарет – в 2018-2020 годах держался в пределах 6% из-за более-менее оптимальной акцизной политики. Но уже в 2022 году сигаретная "тень" выросла до 19% и держится на уровне около 20% в последние годы. Все это наносит бюджет условный ущерб на 35-40 млрд грн в год.

Это, в частности, убедительно свидетельствует, что ни тотальная фискализация второй и третьей групп плательщиков единого налога, ни еще более драконовские меры, предусмотренные Национальной стратегией доходов, которые полностью выхолащивают упрощенную систему налогообложения, не только не являются "серебряной пулей" в борьбе с теневой экономикой , но и вообще вряд ли принесут сколь-нибудь заметные увеличения поступлений. Вместо этого приведут еще одну часть ФЛП в полную "тень".

Как показывает опыт 2023 года, действенным может быть улучшение администрирования, особенно на фоне демонополизации рынков. Ведь для специалистов не секрет, где именно расположены "подпольные" мини-НПЗ, производящие некачественное и необлагаемое налогом "левое" топливо, через какие АЗС оно сбывается, кто является владельцами и "крышами" этого бизнеса, и тому подобное. Так же и с сигаретами, производимыми на подпольных фабриках, или в "третью смену" на полулегальных производствах, что проходит незамеченным налоговиками и БЭБом.

Сопоставление налоговой нагрузки наглядно демонстрирует аномалии по нескольким таким предприятиям-производителям в Украине, налоговая нагрузка которых на порядок меньше, чем у добросовестных налогоплательщиков. На спиртзаводах действуют акцизные посты, но иногда они "не замечают" не предусмотренную проектом трубу перед счетчиком, через которую спирт идет "налево" десятками тонн в день, или "третьих смен", на которых производится "внеплановый" контрафакт. Наконец, для сбыта такой продукции через легальные торговые сети (плательщикам единого налога запрещено заниматься таким бизнесом) нужны документы, которые за небольшую плату предоставляют "конверты". Все эти проблемы могут и должны решать налоговики и БЭБ.

Хорошим подтверждением тому может быть рынок топлива. По косвенным оценкам, незадолго до российского вторжения, в 2020 году, "тень" там составляла около 30%. За следующие годы доступны лишь приблизительные оценки реального потребления, основанные на количестве страховых договоров, публикуемом МТСБУ. Они показывают, что среднегодовая теневая доля уменьшилась в 2023 году до 13% по сравнению с 2020-2022 годом, в которых доля "тени" колебалась в пределах 30-34%.

Это частично связано с перестройкой рынка: на замену монополизированному импорту железной дорогой из России и Беларуси, а также производству Кременчугского НПЗ (и там, и там, вероятно, существовали глубоко укоренившиеся "схемы") пришли сотни новых трейдеров, возящих топливо автотранспортом через западную границу. Но, пожалуй, главным фактором стала деятельность ВСК ВР по экономической безопасности, которая смогла обработать и предоставить налоговикам неопровержимые факты (часто основанные на данных самой ГНС!), которые вынудили к определенным действиям. В результате, доля "тени" на рынке топлива сократилась до 13-15% (по разным подсчетам). Если так пойдет и дальше, то есть неплохой шанс, что повышение акцизов в порядке гармонизации с Директивой ЕС не будет способствовать росту теневого рынка, а принесет ожидаемые поступления в бюджет.

В отличие от рынка топлива, на рынке сигарет наблюдается бум "тени": 19% по результатам 2023 года и 23,5% в четвертом квартале. Очевидно, на этом рынке не хватает возможностей контролировать соблюдение законодательства, а значит и готовности к гармонизации ставок с ЕС. Исключением могут быть нагревательные системы ("стики"), где, по данным Growford Institute, теневая доля составляет менее 1% – вероятно из-за технических факторов: недоступности технологии для "левых" производителей. Но на них, как выше обосновано, как раз должны действовать меньшие акцизы.

Введение акциза на жидкости для вейпов загнало этот рынок в почти сплошную "тень", что, очевидно, свидетельствует о по меньшей мере завышенной ставке налога. Так же малоуспешна была борьба с "тенью" на рынке алкоголя: 38% оставались в "тени" в прошлом году. Изменений в доле "тени" за последние 5 лет почти не произошло (средняя "тень" за 2018-2022 составила около 40%).

Существенно сократить объемы теневого оборота подакцизных товаров, который в прошлом году привел к условным недопоступлениям бюджета на сумму 40-45 млрд грн, и таким образом подготовить Украину к неизбежной в данном вопросе гармонизации ставок с ЕС - возможно. Но это нуждается в радикальном улучшении администрирования. И здесь нет альтернативы полной "перезагрузке" коррумпированных и сросшихся с преступниками контролирующих и правоохранительных органов, особенно Налоговой, Таможни и неэффективного БЭБ. Чтобы очистить их от тех, кто "крышует" масштабные схемы уклонения от налогов, необходимо принятие трех законопроектов: №9243, №6490д, №10088.

Аналогичные меры необходимы для закрытия других масштабных схем, таких как контрабанда и "серый импорт" (условный ущерб бюджету достигает 80-150 млрд грн в год), оптимизация через оффшоры (13-28 млрд грн в год), "конвертационные центры" (20 - 30 млрд грн в год, но, вероятно, больше, поскольку они помогают реализовывать ряд других схем) и полностью неофициальное предпринимательство, а также злоупотребление упрощенной системой налогообложения. Честные, беспристрастные, квалифицированные налоговики, таможенники и детективы БЭБ – это необходимое условие для реализации любых обременительных мер по гармонизации наших акцизных налогов с Директивами ЕС, и достаточное условие для увеличения бюджетных поступлений на сотни миллиардов гривен без ухудшения условий для честного бизнеса и граждан.