Децентралізація як недооцінена реформа

Сьогодні можна стверджувати, що реформа місцевого самоврядування та децентралізації влади є однією з найуспішніших серед ініційованих в Україні реформ та такою, що наближається до досягнення поставленої мети.

Підсумком 2017 року стало створення 665 об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ), які в цьому році перейшли на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України. Утворилась значна кількість спроможних громад, які націлені ефективно управляти власними справами.

2018 рік має закріпити та розвинути цей успіх. 29 квітня пройшли перші місцеві вибори ще у 40 об’єднаних територіальних громадах. За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, ще близько трьох десятків об’єднаних територіальних громад чекають на призначення перших місцевих виборів

Загалом згідно з перспективними планами формування територій громад областей передбачено створення 1200 ОТГ.

Також є всі підстави сподіватися, що у 2018 році буде успішно продовжено секторальну децентралізацію у сфері освіти, медицини, інших сферах.

Вже створено 519 опорних шкіл, 221 з яких знаходиться в ОТГ. Також органами місцевого самоврядування (далі – ОМС) було прийнято на баланс більше 37% загальноосвітніх навчальних закладів по країні.

Відповідно до Основ законодавства про охорону здоров'я та постанови уряду "Про затвердження Порядку створення госпітальних округів" від 30 листопада 2016 року, в Україні створюються госпітальні округи.

На виконання медичної реформи створено 83 госпітальні округи та 41 госпітальна рада у більшості областей. Наразі госпітальні округи не створено лише у Закарпатській, Миколаївській, Сумській та Харківській областях.

Крім того, 30 січня цього року набрав чинності закон України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" від 19 жовтня 2017 року № 2168-VIIІ. Також 14 листопада 2017 року парламентом прийнято поданий Президентом України Закон України "Про підвищення доступності та якості медичного обслуговування у сільській місцевості"
від № 2206-VIII, який передбачає підвищення доступності та якості медичного обслуговування на рівні первинної медичної допомоги у сільській місцевості. Цього планується досягти допомогою, здійснення фахового консультування лікарем-спеціалістом та виконання встановлених ним медичних призначень медичним працівником, укомплектування закладів охорони здоров’я необхідним обладнанням і стартовим набором ліків для надання первинної медичної допомоги, а також створення належної інфраструктури.

З 1 липня 2018 року видатки на надання первинної медичної допомоги будуть здійснюватися з державного бюджету за окремою програмою. Протягом І-го півріччя такі видатки будуть фінансуватися з місцевих бюджетів за рахунок медичної субвенції, яка складає 5,2 млрд грн.

Успішною виявилася і децентралізація у сфері надання адміністративних послуг. З 756 центрів надання адміністративних послуг 102 створені органами місцевого самоврядування (з них 88 працюють в об’єднаних територіальних громадах). EGOV4Ukraine, проект підтримки Програми "U-LEAD з Європою", розпочав процедуру закупівлі ефективної інформаційної системи для Центрів надання адміністративних послуг в Україні (далі – ЦНАП).

При цьому вже зараз Державне агентство з питань електронного урядування України запрошує ЦНАПи подати свої заявки для участі в пілотному впровадженні Інформаційної системи "Програмний комплекс автоматизації Центрів надання адміністративних послуг", що розробляється в рамках проекту підтримки електронного урядування для децентралізації в Україні EGOV4UKRAINE. Система буде запущена в пілотному режимі в 10 ЦНАПах до жовтня 2018 року, а потім впроваджена в невеликих центрах надання адміністративних послуг по всій Україні протягом наступних трьох років

Інший важливий напрямок у 2018 році – це децентралізація дорожньої галузі та інфраструктурної галузі загалом. Державне агентство  автомобільних доріг України відповідатиме приблизно за 50 тис. км доріг переважно національного і міжнародного значення. При цьому 120 тис. км доріг перейшли до зони відповідальності органів місцевої влади.

З 2018 року в складі спеціального фонду державного бюджету створюється Державний дорожній фонд у розмірі 37 млрд грн (згідно із законами України "Про внесення змін до закону України "Про джерела фінансування дорожнього господарства України" щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі" та "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі").

За рахунок коштів Державного дорожнього фонду для місцевих бюджетів передбачено 11,5 млрд грн субвенції на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах.

***

Водночас подальший процес реформи ставить перед її суб’єктами нові завдання і виклики.

Зокрема, існує проблема з вирішенням статусу районних рад там, де територія району повністю охоплена однією або кількома об’єднаними територіальними громадами. Станом на сьогодні таких районів налічується 16, ще у 112 районах об’єдналося від 50% до 99% територіальних громад. Отже, є всі підстави стверджувати, що у найближчому майбутньому велика кількість районних рад залишаться без повноважень, оскільки такі повноваження фактично перейдуть до органів місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад.

Теоретично існує декілька шляхів вирішення даної проблеми: ліквідація району і включення відповідних ОТГ до іншого району; встановлення принципу, згідно з яким у таких випадках наступні вибори районної ради не проводяться тощо.

В Апараті Верховної ради України зареєстровано ряд законопроектів, що передбачають правові механізми вирішення зазначеної проблеми. Зокрема, це проект закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування районних рад" (реєстр. № 4165 від 29 лютого 2016 року) та проект закону України "Про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їх меж" (№ 6636 від 22 червня 2017 року).

Ще однією проблемою є вирішення питання так званих агломерацій. Іншими словами – врегулювання можливості приєднання невеликих населених пунктів до міст обласного значення. Процес добровільного об’єднання територіальних громад призводить до того, що великі міста можуть бути "затиснуті" територіями об’єднаних громад міст-супутників та не матимуть змоги розвиватися та зміцнювати свою інфраструктуру відповідно до потреб населення.

Частково зазначену проблему вирішує ухвалений Верховною радою України закон України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення" № 2379-VIII. Крім того, на розгляді парламенту знаходиться проект закону України "Про міські агломерації" (реєстр. № 6743 від 17 липня 2017 року), який окреслює правові основи функціонування міської агломерації як форми багатоцільового співробітництва територіальної громади міста-центру агломерації та територіальних громад сіл, селищ, міст, що розташовані в зоні впливу міста-центру агломерації та мають інтенсивні господарські, трудові, культурно-побутові зв’язки з містом-центром агломерації, з метою спільної реалізації окремих функцій місцевого самоврядування.

Окремо слід звернути увагу і на проект закону України "Про внесення змін до закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо суб'єктів добровільного об'єднання громад (реєстр. № 7308 від 17 листопада 2017 року), який дозволяє об’єднуватися територіальним громадам, що не мають спільного кордону.

До органів виконавчої влади і Президента України неодноразово зверталися представники територіальних громад, що не можуть об’єднатися у зв’язку з відсутності спільного кордону. Наведена ситуація досить часто виникає внаслідок небажання однієї з громад, передбачених планом формування територій громад області, входити до складу запропонованої їй об’єднаної територіальної громади.

Внаслідок цього у території майбутньої ОТГ утворюється розрив, який штучно блокує її створення. За таких умов всі інші органи місцевого самоврядування, які підтримують створення відповідної об’єднаної громади, поставлені в залежність від іноді доволі волюнтаристського рішення однієї місцевої ради.

Окремо слід звернути увагу на проект закону України "Про засади адміністративно-територіального устрою України" (реєстр. № 8051 від 22 лютого 2018 року), яким пропонується визначити засади адміністративно-територіального устрою України, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць.

Є всі підстави сподіватися, що парламент у 2018 році зможе розглянути згадані вище ініціативи або спільно з іншими суб’єктами реформи місцевого самоврядування напрацює нові, що дозволить вивести процес децентралізації влади на наступний рівень.

Крім того, існують концептуальні пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у сфері місцевого самоврядування та децентралізації влади:

1. Розробка та прийняття закону щодо здійснення контролю за рішеннями органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зупинки таких рішень з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

При цьому введення в дію такого закону може бути здійснено ще до внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади та запровадження інституту префекта, оскільки контроль за рішеннями органів місцевого самоврядування безпосередньо передбачений чинною частиною другою статті 144 Конституції України.  Це створить додаткові гарантії (нарівні з судовими) для захисту прав і свобод громадян від свавілля місцевих еліт, убезпечить бізнес від неправомірного втручання та тиску.

До президента України неодноразово звертаються як громадяни, так і представники суб’єктів господарювання зі скаргами на неправомірні дії посадових осіб місцевого самоврядування, вимагання неправомірної вигоди та створенні перепон у веденні бізнесу.

В існуючому на сьогодні правовому полі єдиним вирішенням цих проблем є звернення до суду, проте процедура судового розгляду є досить тривалою, в той час як інститут нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування дозволить оперативно зупиняти неправомірні рішення, що порушують права і свободи людини, громадянина.

2. Розробка та прийняття закону  України "Про місцевий референдум" як важливий механізм реалізації місцевого самоврядування територіальними громадами без існування якого неможливо реалізувати існуючи численні норми законодавства з питань місцевого самоврядування.

Станом на сьогодні в Апараті Верховної ради України зареєстровано кілька законопроектів з відповідного питання, проте всі вони містять суттєві концептуальні та методологічні недоліки, які роблять сумнівною доцільність їх прийняття навіть у першому читанні за основу.

3. Закріплення на рівні законів України порядку передачі об'єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних рад та розташовані у межах добровільно об’єднаних територіальних громад у власність новоствореної добровільно об'єднаної громади.

4. Напрацювання та ухвалення системного закону стосовно удосконалення законодавства з питань місцевих виборів.

Наявність прогалин у виборчому законодавстві призвела до того, що Центральною виборчою комісією в частині ОТГ, документи щодо яких передано до цього державного органу для призначення перших місцевих виборів, такі вибори не були призначені на 29 квітня цього року.

Підсумовуючи наведене вище, слід зазначити, що органи місцевого самоврядування за підтримки органів виконавчої влади доволі успішно впроваджують реформу місцевого самоврядування на практиці. У 2017 році було пройдено перший етап секторальної децентралізації та закладено основи для розвитку реформи у 2018 році.

Водночас, на жаль, законодавче регулювання не завжди встигає оперативно реагувати на проблеми, що виникають на практиці, а це викликає "буксування" окремих аспектів реформи.

***

Фінансова основа реформи була закладена ще у 2014 році, коли низка змін до Бюджетного та Податкового кодексів України забезпечила основи ефективної фіскальної децентралізації, що значно посилило матеріально-фінансову спроможність ОМС. ОТГ мають бюджетний статус міста обласного значення, який встановлений статтею 64 Бюджетного кодексу України. Відповідно, на відміну від інших ОМС, органи місцевого самоврядування ОТГ прямо отримують до своїх бюджетів фінансові ресурси у вигляді міжбюджетних трансфертів з Держбюджету на виконання делегованих (наданих державою) повноважень, обумовлених статтею 89 Бюджетного кодексу України, тобто кошти медичної, освітньої та інших субвенцій (інші бюджети сіл, селищ, міст ці кошти не отримують, оскільки такі місцеві ради  не уповноважені здійснювати відповідні видатки. Вони не впливають на низку місцевих справ, бо повноваження належать органам публічної влади району). У результаті збільшуються кошти бюджетів ОТГ та їх можливості з управління місцевими справами.

Так, наприклад, у 2017 році приріст надходжень до місцевих бюджетів у порівнянні з 2016 роком склав 31%, або 45,3 млрд гривень.

Надходження місцевих бюджетів від податку на нерухоме майно зросли на 70,9% (1 млрд грн). В 11 регіонах темпи зростання вищі за середній по Україні. Найвищі – у Вінницькій, Закарпатській, Львівській, Чернівецькій, Дніпропетровській областях. Надходження від єдиного податку зросли на 35,7% (6,1 млрд. грн.). У 15 регіонах з 25 темпи зростання – вище середнього. Найвищі – у Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Волинській областях.

У 2018 році на прямі відносини з державним бюджетом перейшли 1288 місцевих бюджетів: 24 обласні бюджети, 148 бюджетів міст обласного значення та бюджет м. Києва, 450 районних бюджетів та 665 бюджетів ОТГ. Базову дотацію з Держбюджету отримуватимуть 930 місцевих бюджетів, реверсну дотацію – 223.

Держбюджет на 2018 рік, зберігаючи вже існуючі доходи місцевих бюджетів, одночасно передбачає й нові джерела їх формування. Так, наприклад, з 1 січня 2018 року до місцевих бюджетів зараховується 5% рентної плати за користування надрами для видобування окремих видів корисних копалин.

До місцевих бюджетів зараховується 100% єдиного податку, що сплачується платниками четвертої групи (сільгоспвиробниками), тоді як у 2017 році до місцевих бюджетів зараховувалося 86%.

До джерел доходів додано новий вид надходжень – від затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей та встановлення розміру плати за видачу ліцензій на провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей.

Якщо додати до цього переліку вже згадані кошти Державного дорожнього фонду, є всі підстави стверджувати, що ОМС, які активно взяли участь у процесі добровільного об'єднання територіальних громад, отримали унікальні можливості значно вдосконалити умови життя у відповідних населених пунктах.

Проте місцеві громади як великих обласних центрів, так і невеликих населених пунктів не повинні розраховувати виключно на підтримку з Держбюджету, а шукати натомість нові шляхи залучення коштів та розвитку власного потенціалу.

ОМС  мають активізувати свою роботу в напрямку залучення інвестицій для розвитку громад.

Зі свого боку держава у 2018 році продовжує надавати фінансову підтримку на реалізацію проектів інвестиційного та регіонального розвитку:

- 6 млрд грн – за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку,

- 5 млрд грн – субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій,

- 1,9 млрд грн – субвенція на формування інфраструктури об‘єднаних територіальних громад,

- 1 млрд грн – субвенція на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості.

У першому кварталі 2018 року зберігається позитивна динаміка  наповнення місцевих бюджетів. Так, за перший квартал цього року доходи загального фонду місцевих бюджетів у розрахунку на 1 особу зросли на 16,4% у порівнянні з аналогічним періодом попереднього року.

Видатки спеціального фонду місцевих бюджетів за січень-березень 2017 та 2018 роки у розрахунку на 1 особу показали таку тенденцію збільшення:

• капітальні видатки – на 24,5%;
• будівництво та регіональний розвиток – на 54,8%;
• житлово-комунальне господарство – на 28,6%.

Чи є проблеми в проведенні цієї реформи? Відповідь - однозначно так, але жодної, яку не можна не вирішити.

Одна з проблем -   диспропорція об’єднання сільських громад в різних областях. Перш за все слід зазначити, що говорити про відставання конкретних областей саме в аспекті формування сільських ОТГ не зовсім коректно. Опосередкованим підтвердженням цього є те, що традиційні "сільськогосподарські" області згідно з даними щомісячного моніторингу процесу децентралізації, який проводить Мінрегіонбуд, показують стабільні індикатори процесу добровільного об’єднання.

В даному випадку варто говорити про загальну для всієї України тенденцію, яка характеризується небажанням сільських громад активно долучатися до процесу добровільного об’єднання та побоюванням того, що цей процес призведе до погіршення життя громад та їх мешканців.

З одного боку, наведене можна пояснити низькою у сільській місцевості кількістю висококваліфікованих кадрів, які здатні ефективно розпоряджатися коштами місцевих бюджетів та розширеними повноваженнями, що їх органи місцевого самоврядування ОТГ отримали в ході процесу децентралізації. Звідси впевненість мешканців сіл та невеликих селищ в тому, що вони не зможуть самостійно забезпечувати реалізацію економічних, інфраструктурних, соціальних проектів у власних громадах.

Яскравим прикладом цього є неодноразові скарги на жахливий стан доріг у сільській місцевості з одночасним твердженням про те, що їх ремонт неможливо провести за рахунок коштів місцевого бюджету навіть за умови, що такий бюджет перейде на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.

З іншого боку, і досі існує низька поінформованість населення сільських громад про переваги, які надасть їм децентралізація та добровільне об’єднання. В певній мірі скепсис населення штучно підтримується окремими представниками районних рад, які бояться, що районні ради змушені будуть передати абсолютну більшість повноважень та матеріальних активів радам ОТГ.

Одним із першочергових заходів стимулювання до об’єднання саме сільських громад має стати прийняття парламентом змін до законодавства, які нададуть органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад чесні, прозорі правила та безумовні права на розпорядження землею, як одним із джерел доходу громад.

Мова, серед іншого, йде про надання можливості розпоряджатися землею поза межами населених пунктів, а саме розпорядження землею поза межами громад, які входять до складу ОТГ.

Об’єднана територіальна громада зможе оперувати цією землею, яка, по суті, на сьогодні знаходиться під юрисдикцією районних державних адміністрацій. Тобто питання по землі за межами населених пунктів ОТГ зможе вирішувати сама громада, а не адміністрація. Це, в свою чергу, є досить вагомим стимулом для об’єднання. Джерела доходів із цієї землі можуть бути: її надання в оренду, продаж, забудова, використання самою ж об’єднаною територіальною громадою для свого розвитку без сторонньої участі.

Зараз в Апараті Верховної ради України зареєстровано цілий ряд проектів законів з відповідного питання. Зокрема, це розроблений урядом проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об'єднаних територіальних громад" (реєстр. № 7118 від 18 вересня 2017 року) та альтернативний до нього законопроект.

Крім того, на розгляді парламенту знаходиться прийнятий в першому читанні проект закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель" (реєстр. № 4355 від 31 березня 2016 року).

Різні законопроекти пропонують по-різному врегулювати питання управління земельними ділянками за межами населених пунктів, але суть такого регулювання зводиться до одного - органи місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад отримають право розпоряджатися земельними ділянками за межами населених пунктів.

Узагальнюючи наведене вище, слід зазначити про необхідність стимулювання до об’єднання всіх, а не тільки сільських, громад. Українська влада не пішла шляхом Польщі, де об’єднання громад фактично було позбавлено елементу добровільності, але повинна зробити все можливе, щоб через діалог з органами місцевого самоврядування довести процес добровільного об’єднання до логічного завершення. Якщо цього не відбудеться, ми повинні будемо взяти приклад з проведення реформ  децентралізації у таких країнах як Данія, Латвія та інші. Там вони проходили в два етапи – добровільному та імперативному.

Уже сьогодні ця реформа вирішила кілька першочергових задач:

1. Надання розширених повноважень органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад нівелювало загрозу сепаратизму. Отримані місцевими громадами та їх представниками фінансові та матеріальні ресурси відкрили для них можливість самостійно вирішувати соціальні, економічні, інфраструктурні питання, що виникають на місцях. 

Кожна збудована громадою школа, дитячий садок чи лікарня є аргументами на користь цього. Щоденна робота на спільне благо громади не залишає місцевим елітам та громадян часу на марення примарами "русского мира".

Окремо варто наголосити, що децентралізація не означає зменшення повноважень центральної влади у питаннях оборони, зовнішньої політики, національної безпеки тощо.

2. Закладено фундамент для будівництва справжньої європейської системи місцевого самоврядування. Вперше Україна не тільки на папері а й в реальному житті де-факто почала реалізацію Європейської Хартії місцевого самоврядування. Крім того, проведені в ці роки реформи МС наблизили Україну до європейських стандартів місцевого управління, до   виконання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, створили необхідні підвалини для реалізації європейських перспектив країни та майбутнього її членства в Європейському Союзі.

3. Мотивування місцевих громад до більш активнішого залучення інвестицій, а місцевих мешканців до більш активної участі в місцевому суспільному житті; стимулювання розвитку малого та середнього бізнесу тощо.

Зарахування значної частини  податків, в тому числі і з доходів фізичних осіб, є дієвим стимулом для відкриття нових робочих місць. Органи місцевого самоврядування стали безпосередньо зацікавлені у відкритті на їх території нових бізнес-проектів, що в майбутньому стануть джерелами наповнення відповідного місцевого бюджету.

Наступним кроком в цьому напрямку має стати дерегуляція контрольних функцій – передача їх від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, що дозволить останнім самостійно вибудовувати діалог з бізнесом та покращить інвестиційний клімат.

В минулому році Польща святкувала  25-річчя реформи децентралізації. Загальна оцінка суспільства: ця реформа вдалася країні. Але й сьогодні поляки обговорюють що можна було зробити краще, які кроки треба робити далі. Ми порівняно з поляками мали набагато менше часу та й умови в нас гірші (варто згадати, що реформа проводиться під час агресії з боку РФ). Але за оцінкою міжнародних інституцій – зроблено дуже багато та є змістовні зміни та обнадійливі результати. Отже, країна на правильному шляху. Головне впевнено продовжувати цю політику та не змарнувати шанс.

Володимир Куренной, керівник департаменту місцевого самоврядування та децентралізації Адміністрації президента України